Procjena uticaja propisa ili kakvo zakonodavstvo ostavljamo našoj djeci?

Ovaj članak predstavlja drugi u nizu od tri članka od strane vanjskog saradnika Inicijative za monitoring EU integracija u BiH na temu reforme javne uprave u BiH. Prethodni članak možete pročitati na sljedećem linku:
ČLANAK 1: Šta nas sve očekuje u procesu reforme javne uprave?

Jose Manuel Barroso, bivši predsjednik Evropske komisije, jedne prilike je kazao „Kroz projektiranje politika, propisa i regulacija, vlade se nastoje poboljšati, na način da koriste prave alate kako bi obavili dobar posao da bi se koristi povećale, a negativni uticaji smanjili te kako bi se čuli glasovi onih na koje se politike, propisi i regulacije odnose.“

Postoji opšte međunarodno priznanje da je bolja regulativa neophodna za privrednu konkurentnost zemlje. Pretjerano opterećujući propisi i javne institucije koje destimulišu stvaranje ili proširenje poslovanja, ometaju privredni rast. Opterećujući propisi takođe povećavaju siromaštvo, jer je za siromašne započinjanje posla ili pronalazak posla jedan od najbitnijih puteva za izlazak iz siromaštva.

Bolja regulativa nije nikakva novost, već samo nastavak prethodnih napora uz potpuno drugačija sredstva. Cilj je obezbijediti da inicijative i aktivnosti donose efikasna rješenja, ali i da se poštuju principi transparentnosti i inkluzivnosti u svim fazama kreiranja javnih politika kako bi se ograničila administrativna opterećenja za sve zainteresovane strane.

Evropska komisija  je imala značajnu ulogu posljednjih godina u promicanju bolje regulative ili “pametnijih” propisa, te potiče zemlje članice i zemlje kandidate na provođenje politike bolje regulative. Bolja regulativa je jedno od područja ispitanih i od strane Programa Sigme u njegovim godišnjim procjenama javnih uprava zemalja koje žele da se pridruže EU.  Novi paket Evropske komisije o boljoj regulativi usvojen iz 2015. godine koncentriše  se na na  efikasno i djelotvorno, jasno, jednostavno i lako razumljivo zakonodavstvo. Regulatorno opterećenje svih učesnika smanjiće se na najmanju moguću mjeru te će se ojačati konkurentnost i održivost privrede.

Pored izrade potpuno novih dokumenata, novost predstavlja i program  REFIT. U cilju kontinuiranog ažuriranja i pojednostavljenja zakonodavstva te smanjenja regulatornih opterećenja za privredna društva (preduzeća), administraciju i građane, Komisija je odlučila koristiti programe kao što je REFIT kako bi utvrdila koje zakonodavstvo treba pojednostaviti, gdje je potrebno smanjiti opterećenje, koje zastarjele akte treba staviti izvan snage, kao i koje akte treba preinačiti i zamijeniti. Od ovog programa se očekuje da će odgovoriti na svaki zahtjev Komisije za informacijama i dokazima o potencijalnom učinku bilo kojeg prijedloga.

Predviđene reforme

Strategija reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini i Revidirani akcioni plan uz Strategiju definirali su jasne ciljeve i mjere koje je potrebno realizirati na putu ka boljem zakonodavstvu, a to su: uspostaviti potrebne mehanizme za postizanje standarda kvaliteta propisa/politika koji uključuju: horizontalnu i vertikalnu koherentnost (usklađenost sa svim institucijama);  konsultacije sa zainteresiranom javnošću;  procjenu uticaja;  ukidanje administrativnih prepreka;  pravnu usklađenost i nomotehničku korektnost; standardizirati procese izrade pravnih propisa; definirati mehanizme vertikalne međuinstitucionalne (međuministarske) i međuvladine saradnje i konsultacija, te poboljšati mehanizme horizontalne koordinacije između ministarstava; uspostaviti informacioni sistem za podršku procesu pripreme i usvajanja propisa koji uključuje i elemente e-demokratije ( objava nacrta na internetu, otvorenost za komentare) i koji je integriran sa sistemom za upravljanje dokumentima, sistemom e-sjednica VMBiH/vlada i elektronskom bazom propisa; osigurati djelotvoran sistem za procjenu učinka javnih politika/pravnih propisa; uspostaviti i održavati sveobuhvatnu elektronsku bazu zakonskih i podzakonskih propisa kojoj se može pristupiti s jednog mjesta i kroz integrirani web-portal.

Reformska agenda za Bosnu i Hercegovinu za period 2015-2018. godine naglašava „Čvrsto opredjeljene za hitno pokretanje procesa oporavka i moderniziranja ekonomije u cilju jačanja održivog, efikasnog, socijalno pravednog i stabilnog ekonomskog rasta, otvaranja radnih mjesta, povećanja i bolje ciljane raspodjele socijalnih davanja te stvaranja održivog i pravičnog društvenog okruženja. Konkretne akcije u cilju fiskalne i finansijske održivosti i socio-ekonomske reforme će biti dopunjene ciljnim mjerama, da bi se ojačala vladavina prava i borba protiv korupcije, uz jačanje upravnih kapaciteta i povećanje efikasnosti javnih institucija na svim nivoma vlasti“.

Tokom 2009. i 2010. godine na nivou FBIH provedena je regulatorna reforma, uključujući detaljnu kvalitativnu i kvantitativnu analizu propisa kojim se reguliše rad inspekcijskih organa u FBIH, te 385 administrativnih postupaka koji su u nadležnosti FBIH institucija. Zatim, 2011. godine je uspostavljen elektronski registar postupaka na nivou FBIH. Onda je 2012. godine incirano formiranje Sektora za regulatornu reformu pri Generalnom sekretarijatu Vlade FBiH, a 2013. godine je incirana priprema prvog pilot izvještaja na Zakon o privrednim društvima, te iste godine je usvojena i Strategija za regulatornu reformu FBIH. Konačno, 2014.godine usvojena je Uredba o postupku procjene uticaja propisa.

Ciljevi Vlade Federacije BiH utvrđeni Strategijom razvoja Federacije BiH za period 2010.-2020. odnosili su se na smanjenje administrativnih opterećenja, odnosno pojednostavljenje procedura i smanjivanje troškova za poslovne subjekte, poboljšanje procedura za ulaganje u Federaciju BiH, te izgradnju kapaciteta u domenu regulatorne reforme, kao i smanjenje korupcije.

Obzirom da je Strategija razvoja Federacije BiH za period 2010.-2020. prioritetno usmjerena na stvaranje jedinstvenog ekonomskog prostora sa posebnim fokusom na dalje jačanje pravnih okvira i unapređenje institucionalnih kapaciteta, Vlada Federacije BiH je prepoznala značaj regulatorne reforme i u skladu s tim, definirala strateške prioritete i ciljeve u oblasti javne uprave i jačanja konkurentnosti. Ciljevi su bili, da se moderniziraju i pojednostave postojeće procedure i ostvari onaj stepen administrativnog kvaliteta i institucionalnih kompetencija koji zadovoljava EU zahtjeve i standarde. Na tim osnovama, projektne aktivnosti koje su realizovane na nivou Federacije BiH podrazumijevale su opredjeljenje Vlade Federacije BiH i Federalnog ministarstva pravde za izradu Strategije regulatorne reforme za period 2013.-2016.

Navedenu Strategiju je Vlada Federacije BiH usvojila 20. juna 2013. godine. Strategijom je obuhvaćeno i uvođenje RIA metodologije u pravni sistem Federacije BiH, odnosno njena redovna primjena. Kako je navedeno, „neophodno je uvesti metodologiju procjene utjecaja regulative prilikom usvajanja novih zakonskih rješenja i pregleda postojećih te je važno educirati državne službenike o pitanjima vezanim uz regulatornu reformu i povezanim poslovima. Ova metoda bi u konačnici omogućila efikasno vođenje politika na osnovu dokazanih činjenica te dala okvir za razmatranje problema i dolaska do adekvatnog rješenja“.

Razlozi za regulatornu reformu su ocjene da novi propisi: stvaraju nepotrebne administrativne troškove i time smanjuju, konkurentnost privrede, investicije i zaposlenost; stvaraju pravnu nesigurnost zbog neusklađenosti s drugim prppisima ili prevelikih diskrecionih prava državnih organa, čime stvaraju prostor za korupciju; stavljaju privatni interes ispred javnog interesa i tako idu u prilog određenim interesnim grupama, pri čemu javnost nije upoznata s njihovim donošenjem; nisu sprovodivi zato što nedostaju institucionalni kapaciteti, ili zato što nisu predviđena odgovarajuća sredstva za njihovo sprovođenje ili zato što nisu sagledane tržišne i tehnološke promjene.

Procjena uticaja propisa u BiH – PUP (engl. Regulatory Impact Assessment-RIA)

Uvođenje postupka procjene uticaja propisa (RIA) u Federaciji BiH ocjenjeno je kao korak koji će dugoročno dovest  do razvijanja četiri  ključna principa: dokazana rentabilnost nove regulative – tj. odražavanje činjenice da je potencijalna prednost novog zakonodavstva veća od trenutnih  od troškova; primjena RIA metodologije će jasno ukazati da će novi propis eliminisati opterećenje za tržište i prepreke za privredne subjekte, poboljšati konkurentnost, smanjiti obim nedostatka informacija ill negativan ekonomski utjecaj; raspoložive “opcije” – primjena RIA metodologije omogućit će poređenje različitih opcija, uključujući polazni scenarij koji definiše postojeću situaciju, odnosno stanje ukoliko novo zakonodavstvo nije uvedeno ili potrebno. Drugim opcijama sagledavaju se različita nova rješenja koja je potrebno uporediti sa polaznim scenarijem; troškovna transparentnost – kod primjene RIA metodologije uzimaju se u razmatranje tri vrste troška: direktni troškovi (koji potiču iz provedbe regulative), indirektni troškovi (koji se javljaju kao posljedica ostvarivanja usklađenosti sa zahtjevima regulative) i troškovi regulatorne distorzije (nenamjeravani efekti koji mijenjaju cjelokupan stav učesnika u aktivnostima koje nisu direktno vezane za legislativu) i konačno – srazmjernost – resursi korišteni za primjenu RIA metodologije su opravdani značajem legislative na koju se RIA primjenjuje tj. resursi će biti raspoređeni na procjenu legislative koja ima širi utjecaj.

Prema Uredbi, procjena uticaja propisa je postupak koji obuhvata niz logičkih koraka kojima se analizira potreba za donošenjem novog propisa, odnosno izmjena i dopuna postojećeg propisa, te u tom cilju naročito podrazumjeva poduzimanje slijedećih koraka: definisanje problema i utvrđivanje ciljeva koji se predloženim propisom žele postići, identifikovanje i analiziranje opcija za rješavanje problema, analizu troškova i koristi predloženih rješenja, definisanje mehanizma za praćenje, izvještavanje i evaluaciju, konsultacije sa zainteresiranom javnosti i izvještavanje o provedenom postupku. Procjena uticaja propisa se sprovodi po metodologiji sveobuhvatne procjene uticaja propisa i skraćene procjene uticaja propisa. Metodologija sveobuhvatne procjene uticaja propisa, primjenjuje se na pripremu prednacrta/nacrta zakona s ciljem unapređenja sistemskih rješenja u pojedinim oblastima. Skraćena procjena uticaja propisa provodi se u pripremi svih propisa, osim onih za koje se provodi svebuhvatna RIA.

Uzimajući u obzir da je legislativa u Federaciji BiH svake godine sve obimnija, a posebno s procesom pristupanja Evropskoj uniji, od suštinske je važnosti da svi zainteresovani akteri budu uključeni u proces donošenja odluka. Detaljna i temeljna analiza propisa koji treba da budu doneseni, transparentnost prilikom donošenja, konsultacije sa zainteresovanim stranama, dovest će do pravilne ocjene da li je određeni propis potreban građanima u Federaciji BiH.

Međutim da bi se postigao značajniji napredak u ovoj oblasti potrebno je povećati političku podršku za RIA-u u Federaciji BiH. Time treba omogućiti da RIA ne bude viđena samo kao formalnost, već kao dokument koji stvarno doprinosi donošenju „boljih propisa“.

RIA-e u Federaciji BiH ne treba da bude fokusirana samo na ekonomski uticaj koji propisi proizvode. Neophodno je raditi na postepenom jačanju stručnih kapaciteta kako bi njome bio procijenjen uticaj na životnu sredinu, socijalni položaj stanovnika, pitanja manjina, rodne ravnopravnosti ali i dodatno usklađivanje Uredbe sa propisima koji reguliraju Jedinstvena pravila za izradu propisa i planiranje i izvještavanje o radu Vlade i ministarstava te  dalje organizaciono i kadrovsko jačanje institucija za primjenu metodologije.

Konačno, potrebno je jasno definiranje znanja i vještina koje državni službenici, pored redovnog obrazovanja,  trebaju ispunjavati da bi mogli vršiti poslove procjene uticaja propisa; uspostaviti  organizacione  jedinice unutar ministarstava ili radnih mjesta unutar organizcionih jedinica za studijsko-analitičke poslove.

Moramo osigurati  evidenciju državnih službenika koji su završili potrebne edukacije za primjenu metodologije procjene uticaja propisa  i o tome voditi računa kod formiranja odgovarajućih interresornih tijela. I izuzetno važno – dok se ne stvore zadovoljavajuće organizacione i kadrovske pretpostavke, ograničiti primjenu metodologije na zakone. Bez dobrih propisa nema ni temelja za dobru praksu. Zbog toga su izazovi u ovom segmentu značajni jer će ostaviti posljedice generacijama koje dolaze.