Autorica: Dušica Blagojević, studentica, Pravni fakultet Univerziteta u Istočnom Sarajevu
Promjena Ustava BiH pitanje je koje u BiH već niz godina zaokuplja pažnju stručne javnosti. S vremena na vrijeme, čini se – kada zatreba, pojavi se kao tema i na domaćoj političkoj sceni ali i u vidu različitih imperativa iz međunarodne zajednice (najpoznatiji je svakako odluka Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić-Finci). Najnovije razmjene mišljenja u vezi sa ovom temom izazvala je izjava šefa delegacije EU u BiH Larsa Gunara Vigemarka u aprilu ove godine, u kojoj je okarakterisao promjene Ustava BiH kao nužan uslov za ulazak u Evropsku uniju.
O ustavu
Za svaku državu ustav je akt od naročitog značaja. Riječ je o najvišem pravnom aktu – njime se određuju i postavljaju osnove i vrhovne vrijednosti jednog pravnog poretka. Dalja razrada pravnog poretka nalazi se pod okriljem ustava, i svaki doneseni pravni akt mora biti u skladu sa vrijednostima i opštim normama ustava. Ustav BiH je po mnogo čemu specifičan. Za njega se često naglašava da nosi i poseban značaj s obzirom na istorijske okolnosti koje su do njega dovele. Donesen je kao Aneks IV Opšteg okvirnog sporazuma o miru u BiH, tzv. Dejtonskog mirovnog sporazuma.
Ipak, i pored njegovog značaja, Ustav BiH nije lišen nedostataka. S obzirom na specifičnu situaciju koju su tvorci mirovnog sporazuma morali da riješe, ovaj Ustav je obuhvatio neka prilično komplikovana rješenja.
Problematična rješenja
Zanimljivo je da je pisan primjenom anglosaksonske tehnike (prozaično i neprecizno), a ne evropske, te da je sa svojih 12 članova jedan od najkraćih ustava na svijetu. Kako primjećuju pravni teoretičari, sve to je dovelo do činjenice da su u njemu mjesto našli neadekvatni termini, neke norme su nedorečene ili čak protivrječne, a u sebi sadrži i određene praznine.
Lista različitih zahtjeva za reforme ustava je poprilično duga, naročito s obzirom da se takvi zahtjevi nerijetko postavljaju kao dio uskih političkih interesa određenih stranaka sa nacionalnim predznakom. Ipak, problematika za koju bi se moglo reći da se najčešće ističe kao materijal za reforme jeste diskriminacija nacionalnih manjina u Ustavu, neravnopravnost konstitutivnih naroda u izbornom sistemu, te poboljšanje efikasnosti funkcionisanja institucija BiH.
Ustav i EU
Političke elite u BiH načelno su opredijeljene ka pridruživanju Evropskoj uniji, i na tom putu BiH čeka ispunjenje određene liste uslova. Da li je promjena Ustava jedan od njih, nije pitanje na koje je sasvim jednostavno odgovoriti. Generalno posmatrano, promjena ustava, kao takva, nije uslov koji EU postavlja zemljama koje pretenduju na članstvo. Međutim, nije usamljena pojava da su države prije nego što su dobile punopravno članstvo pristupile i izmjeni ustava. Ilustrativno, u sklopu priprema za članstvo Hrvatska je izmijenila svoj ustav 2010. godine. Srbija, za koju se procjenjuje da je među narednim državama koje će steći članstvo, razmatra potrebu izmjene najvišeg pravnog akta – kao dio reforme sistema pravosuđa i radi uvođenja mogućnosti da njeni građani glasaju na izborima za Evropski Parlament.
Kada je riječ o Ustavu BiH, zahtjev koji se jedno vrijeme vrlo intenzivno isticao bilo je rješavanje problema diskriminacije nacionalnih manjina u izbornom sistemu.
Riječ je zapravo o sprovođenju presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić-Finci. Ova, sada već notorna presuda, otvorila je pitanje diskriminacije u izbornom procesu u BiH – kao kršenja međunarodnih obaveza BiH, sadržanih prvenstveno u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima. Dok Ustav garantuje svim građanima najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i sloboda, on istovremeno diskriminiše pojedine kategorije građana – nacionalne manjine, kojima ne priznaje pasivno biračko pravo na izborima za Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH i Predsjedništvo BiH.
Intenzivno se ukazivalo iz EU na neophodnost rješavanja ovog pitanja, te se čak o njemu govorilo kao uslovu za stupanje na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Međutim, EU je odlučila da ovo pitanje padne u zaborav, kada je istaknuta u prvi plan tzv. Reformska agenda. Evropski savjetnik za proširenje Štefan File u intervjuu iz 2014. godine izjavio je da Brisel očekuje da političari u BiH „sada sami riješe problem presude “Sejdić-Finci” jer to nisu bili u stanju učiniti uz posredovanje Unije“[1]. Dodaje da se Evropska Unija preusmjerava na tzv. Reformsku agendu koja podrazumijeva jačanje privrednih reformi, ubrzavanje sprovođenja već odobrenih projekata koji se finansiraju iz pretpristupnih fondova, te reformu pravosuđa. Opet, kako je na početku ovih redova spomenuto, iz EU se ponovo govori nužnosti promjene Ustava. Šef delegacije EU u BiH Lars Gunar Vigemark istakao je nedavno da će promjene Ustava biti nužne (ne precizirajući kakve)[2]. Samo dva mjeseca ranije ipak, on objašnjava da se tim temama još uvijek ne treba baviti, te da odvlače pažnju od privrednih reformi i drugih gorućih pitanja.[3]
Prilično je izvjesno da će i u BiH biti potrebne izmjene Ustava, kao što je bio slučaj i sa drugim državama u procesu EU integracija. Takve izmjene su međutim obično preduzimane u finalnim fazama pregovora. Tako da u svjetlu EU integracija ovo pitanje još neko vrijeme ne bi trebalo da bude prioritet.
Izmjene
Ustav BiH je već doživio izmjene – i to u više navrata. Naime, tri su osnovna postupka revizije Ustava BiH, ne računajući amandmansku tehniku tj. formalno zadiranje u njegov tekst: odluke visokog predstavnika, prenos nadležnosti na državu na osnovu sporazuma entiteta i zakoni koje je donosila Parlamentarna skupština BiH. Tako je naknadno uređen ustavnopravni položaj Brčko distrikta, prenos nadležnosti u oblasti unutrašnjih poslova, te upravnih poslova sa entiteta na državu, osnivanje Visokog sudskog i tužilačkog savjeta BiH, prenos nadležnosti na državu u oblasti poreske politike, donošenje Krivičnog zakona BiH i Zakona o krivičnom postupku BiH iako državne institucije do tada nisu imale nadležnosti u krivičnopravnoj materiji itd.
Takođe, desilo se i više inicijativa za reviziju Ustava BiH. One koje su privukle najviše pažnje bile su tzv. Aprilski paket, Prudski sporazum i Butmirski paket. Riječ je o inicijativama za djelimičnu reviziju Ustava, odnosno za usvajanje amandmana kojima se mijenjaju pojedine ustavne norme, uglavnom one koje se odnose na podjelu nadležnosti između Bosne i Hercegovine i entiteta i organizaciju vlasti na državnom nivou. Ove inicijative nisu prihvaćene od dijelova nacionalnih političkih elita.
Političke igre?
Nažalost, teško se oduprijeti utisku da se i pitanje poboljšanja ustavnih rješanja nerijetko koristi u dnevnopolitičke svrhe. Dio partija sa nacionalnim predznakom prilazi ovom problemu na način za koji je jasno da ne može donijeti stvarne rezultate. Naime, vjerovatno u nastojanju da se steknu pažnja javnosti i birača, zahtijevaju se opsežne ustavne reforme o kojima postoje dijametralno suprotstavljena mišljenja među političkim predstavnicima tri konstitutivna naroda, i o kojima je kompromis jednostavno rečeno nemoguć – što je onima koji postavljaju takve zahtjeve potpuno jasno. Riječ je o zahtjevima koji se tiču oblika državnog uređenja, daljeg prenosa nadležnosti, ukidanju entiteta i sl. Kako pokazuju analize medijskih tekstova, gotovo po pravilu određeni stranački lideri se bave ovom temom u kontekstu svoje političke propagande, ističući maksimalističke zahtjeve i koristeći priliku da upere prstom u političke predstavnike drugog konstitutivnog naroda koji „koče reforme“[4].
Pitanja o kojima bi se mogla postići konstruktivna rješenja se vješto zaobilaze. Time se omogućava stavljanje u drugi plan reformi koje su od direktnog značaja za život građana, za ekonomiju, povećanje konkurentnosti domaće proizvodnje, zapošljavanje, borbu protiv korupcije, unapređenje socijalnog sistema i sl. Prilično jasnu sliku o stanju stvari daje primjer da u BiH ispod apsolutne linije siromaštva živi iznad 25% odraslog stanovništva. Istovremeno, prema istraživanjima u posljednje dvije godine nijedan političar nije izgovorio riječ “siromaštvo”, “socijalna nejednakost”, “socijalna pravda” ili “socijalna politika”[5]. Termini „revizija“, „referendum“, „ukidanje entiteta“, „stvaranje entiteta“ će, s druge strane, svakom građaninu BiH dugo odzvanjati u ušima – ali sa epilogom „tresla se gora, rodio se miš“.
Ovaj tekst je isključiva odgovornost autora/ice, te ne označava nužno i stavove Inicijative za monitoring EU integracija u BiH
[1] http://bljesak.info/rubrika/vijesti/clanak/fuele-bez-promjene-ustava-bih-ne-moze-u-eu/80141/ispis
[2] http://www.starmo.ba/bosnaihercegovina/item/64795-wigemark-bice-potrebne-promjene-ustava-bih.html
[3] http://www.vijesti.rtl.hr/novosti/svijet/2634811/wigemark-pozvao-politicare-bih-sada-ne-treba-rasprave-o-federalizaciji-i-reformama-ustava-to-odvlaci-pozornost/
[4] http://www.hrc.unsa.ba/projekti/Proces_ustavnih_promjena_u_BiH.pdf
[5] Inicijativa za bolju i humaniju inkluziju – https://www.fokus.ba/vijesti/dnevnicu-politicara-milion-ljudi-u-bih-rastegne-na-mjesec-dana/697948/