Civilni nadzor nad sektorom sigurnosti u Bosni i Hercegovini

Decembar, 2018.

Autor: Denis Hadžović

Ukupne demokratske promjene uticale su i na uspostavljanje novih koncepata civilne kontrole nad institucijama države kojima je povjerena moć za legitimnom upotrebom sile u svojim poslovima (vojska, policija, obavještajne službe i privatne agencije za zaštitu ljudi i imovine). Za razliku od onoga što se u teoriji naziva vertikalna kontrola sektora sigurnosti i odnosi se na kontrolu od strane građana, horizontalna kontrola povjerena je državnim institucijama. Osim parlamenta, sudske kontrole i nezavisnih tijela, civilna kontrola provodi se i od strane izvršne vlasti. U slučaju BiH, to su institucije Predsjedništva BiH, Vijeća ministara BiH, Vlade Republike Srpske i Federacije BiH te kantonalnih vlada i Vlade Brčko distrikta BiH.

Normativno – pravni okvir civlnog nadzora:

Zakonom o odbrani BiH donešenim 2005. godine uspostavljena je struktura civilne kontrole nad oružanim snagama koja se provodi putem Predsjedništva BiH, koje ima vrhovnu kontrolu i komandu nad Oružanim snagama BiH. Lanac komandovanja i kontrole se zatim ostvaruje preko Ministarstva odbrane BiH kojem su podređene uspostavljene strukture jednistvenih oružanih snaga.

Nadzor nad radom Obavještajno-sigurnosne agencije BiH (OSA BiH) i osiguranje zakonitosti u njenom radu nadležnost je predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH, u skladu sa odredbama Zakona o OSABiH iz 2004. godine. Određena prava i odgovornosti u kontroli rada nad Agencijom povjerene su i Vijeću ministara BiH i Predsjedništvu BiH, poput pripreme i odobravanja godišnje Platforme sigurnosno obavještajne politike ili odobravanja godišnjeg izvještaja o radu i troškovima Agencije.

Struktura organizacije policijskog sektora u Bosni i Hercegovini je uspostavljena u skladu sa ustavnim administrativnim uređenjem. Tako na državnom nivou imamo ministra sigurnosti koji je nominalno zadužen za civilnu kontrolu i rukovodi radom Ministarstva sigurnosti BiH te sedam upravnih organizacija koje imaju operativnu samostalnost, a nalaze se u okviru ministarstva (poput SIPA BiH, Granične policije BiH ili Direkcije za koordinaciju policijskih tijela BiH). Za civilnu kontrolu entitetskih policijskih struktura, odnosno MUP-a RS i MUP-a Federacije BiH, zaduženi su ministri policije RS-a i Federacije BiH. U dijelu kantonalnih policijskih strukutura za civilni nadzor nad 10 kantonalnih ministarstava unutrašnjih poslova nadležni su ministri unutrašnjih poslova u kantonalnim vladama. Policija Brčko distrikta je institucija Distrikta koja je operativno samostalna, a šef Policije podnosi gradonačelniku i Skupštini Brčko distrikta izvještaj o radu Policije BD i informacije od značaja za sigurnost.

Privatne zaštitarske službe, odnosno Agencije i unutrašnje službe za zaštitu ljudi i imovine u Federaciji BiH i Agencije za obezbjeđivanje lica i imovine i privatnoj detektivskoj djelatnosti RS-a, potpadaju pod kontrolu i inspekcijski nadzor entitetskih i kantonalnih ministarstava unutrašnjih poslova, u zavisnosti od toga na kojem dijelu teritorije BiH su registrovane za obavljanje svojih poslova.

Civilna kontrola u praksi

Primjećujemo da su se u protekloj dekadi desile značajne novine u funkcionisanju sektora sigurnosti. Po prvi put u historiji uspostavljeni su institucionalni mehanizmi civilne kontrole, odnosno predstavnici izvršne vlasti, uglavnom u svojstvu ministara, nadređeni su svojim kolegama koji upravljaju vojskom, policijom ili obavještajnom službom. Čak i konsolidovane demokratije nisu imune na političko uplitanje u operativni rad sigurnosnih službi, pa je iluzorno očekivati da mlade demokratije poput Bosne i Hercegovine mogu osigurati da je civilni nadzor nad sektorom sigurnosti samo puka kontrola zadužena za zakonitost djelovanja ovih institucija i zaštitu ljudskih prava i sloboda, kao ključnih pretpostavki ove vrste nadzora.

U domenu odbrane svjedočimo da je nedavno imenovanje najviših vojnih oficira Oružanih snaga u činu generala bilo predmetom političkih previranja, jer imenovanje koje je utvrdilo Predsjedništvo BiH nije naišlo na saglasnost članova Parlamentarne skupštine BiH. Također, na određeni politički dogovor ukazivalo je i kašnjenje sa ovim imenovanjima od skoro godinu dana u odnosu na istek mandata tadašnjem generalskom kadru. Konstantna politička trvenja primjetna su i u implementaciji dogovorenih strateških vanjsko političkih ciljeva u domenu odbrane. Iako je postojećim strateškim dokumentima i zakonima jasno definisan pravac ka integraciji u punopravno članstvo u NATO, svakodnevno svjedočimo oprečnim interpretacijama ovog cilja od strane članova Predsjedništva BiH, odnosno institucije koja ima vrhovnu komandu i kontrolu nad Oružanim snagama. To u mnogo čemu usložnjava i limitira djelovanje i mogućnosti bržeg napretka sektora odbrane u zacrtane integrativne procese. Jedan od primjera je i usvajanje bitnog strateškog dokumenta ‘Pregled odbrane’ koji je Predsjedništvo usvojio tek nakon sedam godina od njegovog podnošenja od strane Ministarstva odbrane. Ipak, mora se naglasiti da princip civilnog nadzora nad sektorom odbrane u BiH funkcioniše i da je postojeći sistem subordinacije u odnosu civilne vlasti prema vojnim strukturama do sada u skladu sa naznačenim demokratskim principima i standardima, ako izuzmemo politička previranja koja utiču na efikasnost i funkcionalnost vojnih struktura.

Aktivnosti i djelovanje Obavještajno sigurnosne agencije BiH nisu toliko otvoreni za javnost, pa su građani uskraćeni za informacije o praksi provođenja civilne kontrole nad radom direktora i njegovog zamjenika koji rukovode Agencijom. Primjetno je da Vijeće ministara BiH, kao jedan od aktera civilnog nadzora, ne ispunjava u potpunosti svoje obaveze jer se često dešava kašnjenje u dostavljanju Godišnje platforme sigurnosne politike. Upitno je onda kako ocjenjuje rad Agencije ako se ovaj dokument umjesto na početku godine usvoji na samom kraju godine ili se ne usvoji uopšte, a predstavlja osnov za tekuće aktivnosti. U protekloj godini nisu zabilježeni slučajevi koji bi ukazivali na bilo kakve zloupotrebe ovlasti od strane Agencije, niti je bilo saopštenja o radu Agencije od strane civilnih rukovodilaca nad radom Agencije, mada je povremeno bio primjetan određeni politički pritisak na rad ove jedine civilne obavještajno sigurnosne institucije u BiH. Dodatnu usložnjenost u odnosu na informisanje javnosti o radu Agencije izazvao je i izostanak aktivnosti nadležne parlamentarne komisije, Zajedničke komisije za nadzor nad radom OSA BiH, koja uslijed političkih nesporazuma nije vršila svoju funkciju tokom tekuće godine.

U kontekstu civilne kontrole nad radom policije znatno je teže pružiti jedinstvenu procjenu o fukcionalnosti ovog vida nadzora uslijed postojanja velikog broja nadležnih policijskih agencija. Nesporno je da u ovako uređenom policijskom sektoru nije lako uspostaviti civilni nadzor jer je primjetno da u određenim agencijama nisu imenovani rukovodioci ili je njihov mandat upitan uslijed nepostojanja nezavisnih organa zaduženih za imenovanja (slučaj komesara MUP-a HNK-a ili MUP-a USK-a). Određeni nedostaci ili zakonske nedorečenosti primjetni su i u efikasnom civilnom nadzoru policijskih struktura na državnom nivou. U proteklom periodu nisu zabilježeni istupi predsjedavajućeg ili članova Vijeća ministara BiH u odnosu na rad upravnih organizacija Ministarstva sigurnosti BiH, iako su oni nominalno nadležni da izrađuju godišnje planove rada i odobravaju budžete. U javnosti se stiče utisak da je za ove poslove nadležan ministar sigurnosti, ali njegova ovlaštenja po pitanju kontrole svode se uglavnom na proslijeđivanje izvještaja policijskih agencija ka Vijeću ministara. Na značajne probleme u provođenju efikasnog i neovisnog civilnog nadzora nad policijskim strukturama zorno upozoravaju i ispitivanja javnog mnijenja. Rezultati istraživanja stavova građana u 2018. godini, koje je objavio Centar za sigurnosne studije, ukazuju da 79% ispitanika smatra da političari imaju uticaj na rad policije. Ovako visok procenat stavova građana o ovoj tematici svakako ukazuje na neadekvatno provođenje civilne kontrole i nepobitno ukazuje na potrebu kvalitetnijeg uređenja odnosa u cilju uspostave profesionalnije, neovisnije i efikasnije policijske strukture u službi građana. Istrage u slučajevima Dragičević i Memić, dodatno bacaju sjenu na kvalitet civilnog nadzora nad policijskim strukturama uključenim u provođenje istražnih radnji te procese otkrivanje počinilaca ovih krivičnih djela, koja su izazvala veliku pažnju javnosti, ali i medija.

Ovaj tekst je isključiva odgovornost autora, te ne označava nužno i stavove Inicijative za monitoring evropskih integracija BiH.