Ustavne promjene u kontekstu Mišljenja Evropske komisije o zahtjevu BiH za članstvu u EU (drugi dio)

Novembar, 2019

Autor: Harun Išerić

(Ovaj tekst predstavlja drugi od ukupno dva teksta na temu ustavnih promjena u kontekstu Mišljenja Evropske komisije o zahtjevu BiH za članstvo u EU. Prvi tekst je dostupan ovdje.)

Evropska komisije (Komisija) je 29. maja 2019. godine objavila Mišljenje o zahtjevu Bosne i Hercegovine (BiH) za članstvo u Evropskoj uniji (Mišljenje). Također, objavljen je i Analitički izvještaj u kojem se upoređuje stanje u BiH sa standardima Evropske unije.

U Mišljenju je Komisija na nekoliko mjesta ukazala na minimalne ustavne intervencije koje je potrebno izvršiti u Ustavu BiH. U tekstu koji će imati dva dijela, ukazat ću na šest pitanja koja će zahtjevati takvu intervenciju, s tim što ću u prvom dijelu prikazati one zahtjeve koji se odnose na pravosuđe, dok ću u drugom dijelu ukazati na zahtjeve za ustavnim promjenama u ostalim oblastima (raspodjela nadležnosti i etnička diskriminacija građana BiH koji se ne izjašnjavaju kao pripadnici konstitutivnih naroda).

1) Komisija zahtjeva od BiH da se kroz izmjene i dopune Ustava osigura pravna sigurnost u pogledu podjele nadležnosti između različitih nivoa vlasti.

Komisija u Mišljenju ističe da je uslijed prijenosa nadležnosti na nivo BiH na osnovu sporazuma entiteta, preuzimanjem nadležnosti na osnovu aneksa Opšteg mirovnog sporazuma za mir u BiH, te implicitnih nadležnosti države, došlo do odstupanja od člana III stavova 1, 2 i 3 Ustava BiH koji su posvećeni raspodjeli nadležnosti između entiteta i države te da zbog toga često dolazi do sporova između BiH i njenih entiteta odnosno do osporavanja postojanja nadležnosti države ili javnih prijetnji o povratu nadležnosti na nivo entiteta.

Očigledno je da se primjedba Komisije odnosi na “dodatne nadležnosti” države stečene temeljem člana III/5 Ustava BiH. Ovaj član u tački a) određuje tri nezavisne hipoteze prema kojima će BiH preuzeti nadležnosti: (1) u onim stvarima u kojima se o tome postigne saglasnost entiteta; (2) u stvarima koje su predviđene u aneksima 5-8 Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH; (3) i u stvarima koje su potrebne za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavisnosti imeđunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, u skladu sa podjelom nadležnosti među institucijama Bosne i Hercegovine. Također, dodatne državne institucije mogu biti uspostavljene prema potrebi za vršenje ovih nadležnosti. Prema tački b), u periodu od 6 mjeseci od stupanja na snagu ovoga Ustava, entiteti će početi pregovore s ciljem uključivanja i drugih pitanja u nadležnost institucija Bosne i Hercegovine, uključujući korištenje izvora energije, i zajedničke privredne projekte.

Na početku treba istači razlikovanje značenja pojmova prijenosa nadležnosti, do kojeg dolazi u slučaju dogovora entiteta, dok u druga dva slučaja pod III/5/a, postoji preuzimanje nadležnosti države BiH, za koje nije potrebna saglasnost entiteta i u tim slučajevima država ima ustavnu obavezu da preuzme nadležnosti u određenim oblastima.

Entiteti su postigli saglasnost o prijenosu nadležnosti u dvije oblasti: u dijelu porezne politike i to oblasti indirektnog oporezivanja i u oblasti odbrane. Iako se to ne navodi eksplicitno, na ovaj način je došlo i do prijenosa nadležnosti u okviru procesa restrukturiranja policije u BiH. Nadležnosti BiH koje proizilazi iz aneksa 5, 6, 7 i 8 Opšteg okvirnog sporazuma za mir su: uspostavljanje arbitraže između entiteta, zaštita ljudskih prava i sloboda, ostvarivanje prava izbjeglica i raseljenih osoba te zaštita kulturno-historijskog nasljeđa. Konačno, na osnovu treće hipoteze, kroz ustavnosudsku praksu je potvrđena nadležnost države u slijedećim pitanjima: 1) stvarna nadležnost Suda BiH i to za krivična djela utvrđena zakonima FBiH, RS i BD BiH kada ta krivična djela: a) ugrožavaju suverenitet, teritorijalni integritet, političku nezavisnost, nacionalnu sigurnost i međunarodni subjektivitet BiH, b) mogu imati ozbiljne reperkusije ili štetne posljedice na privredu BiH, ili mogu izazvati druge štetne posljedice za BiH ili mogu izazvati ozbiljnu ekonomsku štetu ili druge štetne posljedice izvan teritorije datog entiteta ili BD BiH, 2) utemeljenje Državne granične službe, 3) poštivanje ljudskih prava zagarantovnih međunarodnim ugovora s ciljem očuvanja međunarodnog subjektiviteta BiH, 4) osnivanje Javnog radio-televizijskog servisa BiH, 5) državna imovina i 6) stara devizna štednja. Na osnovu člana III/5/b, entiteti su zaključili slijedeće sporazume, posredstvom kojih je došlo do prijenosa nadležnosti na nivo BiH: Sporazum o primjeni jedinstvenih metodologija i jedinstvenih standarda pri izradi statističkih podataka BiH, Sporazum o prenošenju određenih nadležnosti entiteta kroz utemeljenje VSTV BiH i Sporazum o Prenosnoj kompaniji i Neovisnom operatoru sistema.

Treba istači i razvoj novog tipa nadležnosti u praksi ustavnog prava BiH i to zajedničkih nadležnosti, odnosno njenih dvaju podvrsta: paralelnih (koje mogu biti identificirane u oblastima deminiranja, obrazovanja, izbornog sistema, privatizacije, stare devizne štednje i upotrebe jezika) i konkurentnih (koje se aktiviraju kada entiteti ne mogu postići različite ustavne ciljeve i ispuniti svoje ustavne obaveze). One su rezultat kako ustavnosudske prakse BiH (Ustavni sud je pojam „okvirnog zakonodavstva“ uveo u svojoj odluci U 5/98-III) tako i zakonodavne aktivnosti Parlamentarne skupštine BiH.

Možemo zaključiti da je kroz operacionalizaciju i tumačenje člana III/5 Ustava, došlo je do faktične ustavne promjene koja je zahvatila i područje raspodjele nadležnosti.

Kako bi se izbjegli ustavnopravni sporovi i svakodnevne prijetnje entiteta o povratu prenesenih nadležnosti, posljedično i osiguralo efikasno provođenje acquis-a, potrebno je donijeti ustavne amandmane s ciljem osiguranja pravne sigurnosti u pogledu podjele nadležnosti između države i entiteta.

2) Komisija od BiH također zahtjeva ustavno osiguranje uklanjanja povrede acquis-a kada odgovornost za povredu snose niži nivoi vlasti na način da će država uvesti klauzulu o zamjeni (substitute clause) kako bi se državi, nakon pristupanja EU, omogućilo privremeno ostvarivanje nadležnosti drugih nivoa vlasti radi sprečavanja i otklanjanja povreda prava EU.

Iako u složenim državama, niži nivoi vlasti mogu biti odgovorni za provođenje acquis-a, za njegovu povredu pred Sudom EU odgovara isključivo država. Kako bi osigurala puno poštivanje obaveza koje proizilaze iz članstva u EU, država BiH bi trebala imati na rasplaganju “klazulu o zamjeni” kojom bi privremeno zamjenila jedan nivo vlasti u vršenju određene nadležnosti, a sve kako bi spriječila i otklonila povredu prava EU za koju bi u konačnici bila odgovorna BiH.

Slično onome što zahtjeva Komisija, predviđao je jedan od amandmana u “Aprilskom paketu” ustavnih promjena:

Državne institucije odgovorne su za pregovaranje, izradu, usvajanje, te provođenje i funkcioniranje zakona potrebnih za ispunjavanje evropskih standarda kao i političkih i ekonomskih uslova vezanih za evropske integracije. Država osigurava poštivanje principa, prioriteta i zahtjeva koje postavlja EU u fazama prije i nakon pristupanja EU. Država će zakonom uspostaviti potrebna tijela, te preduzeti potrebne mjere i utvrditi potrebne procedure za ispunjavanje svih kriterija za pristupanje i članstvo u EU, što uključuje i potrebne mehanizme koordinacije i saradnje s organima vlasti na nižim nivoima.

3) Komisija je mišljenja da BiH mora sigurati da svi građani BiH mogu ostvariti politička prava u skladu sa presudom Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić-Finci odnosno da osigura jednakost i nediskriminacija građana.

Treba istači i da je Komisija istakla da „sastav pojedinih upravnih tijela i donošenje njihovih odluka zasniva se na kriterijima nacionalne pripadnosti, što dovodi u pitanje provođenje acquis-a EU”, te da se treba osigurati da su svi organi uprave zaduženi za provedbu acquis-a zasnovani isključivo na profesionalizmu i da se ukloni pravo veta u procesu donošenja odluka, u skladu s acquis-em. Ovdje se prvenstveno misli na sastav Konkurencijskog vijeća i Vijeća za državnu pomoć. Međutim, ustavnost takvog sastava ovih tijela je većinskim odlukama potvrdio Ustavni sud BiH.

Nakon što je prije skoro deset godina donesena presuda Sejdić i Finci, identificiran je 21 propis koji je bilo potrebno izmijeniti kako bi bila uklonjena diskriminacija Ostalih i građana BiH. Međutim, i dalje je čak 17 od 21 propis pod velom sumnje u njihovu saglasnost sa ustavnom zabranom diskriminacije (s tim da ne treba isključiti mogućnost da se je taj broj povećao usljed različitih pravnih akata koje je u međuvremenu usvojilo Vijeće ministara i Parlamentarna skupština BiH). Posljednja analiza procesa izvršenja presuda iz Sejdić i Finci grupe predmeta (pored Sejdić i Finci presude, u ovu grupu spadaju i presude Zornić, Šlaku i Pilav, a uskoro će im se pridružiti i presuda u predmetu Pudarić), je pokazala da se dosadašnja četiri formalna pokušaja (Vijeća ministara i Parlamentarne skupštine BiH) da se izvrše presude iz grupe Sejdić i Finci predmeta moraju razumijevati kao birokratizirani oblik izbjegavanja bh. institucija da se pokrenu konkretne aktivnosti usmjerene ka izvršavanju presuda Evropskog suda za ljudska prava. Pored toga, svi neformalni razgovori političkih lidera nisu poučili uspjeh. Izvršenje ovih presuda zahtjeva intervenciju u Ustav BiH, a na bh. političarima je da se opredijele za obim intervencije (u predloženim promjenama se govori o minimalnoj, optimalnoj ili maksimalnoj intervenciji).

Na putu ka članstvu u EU, BiH će morati provesti reforme u različitim oblastima, uključujući one u području ustavnog prava. Nije neuobičajeno da države kandidati za članstvo, više puta promijene svoj ustav, kako bi ga usaglasile sa acquis-em. U svom Mišljenju, EU je ukazala na minimalne ustavne promjene koje će morati provesti BiH. Na bh. političarima je da sa Mišljenja pređu na djela i počnu konkretizirati svoje verbalno zalaganje za EU integracije BiH.

Ovaj tekst je isključiva odgovornost autora/ice, te ne označava nužno i stavove Inicijative za monitoring evropskih integracija BiH.