Ustavne promjene u kontekstu Mišljenja Evropske komisije o zahtjevu BiH za članstvu u EU

Oktobar, 2019

Autor: Harun Išerić

(Ovaj tekst predstavlja prvi od ukupno dva teksta na temu ustavnih promjena u kontekstu Mišljenja Evropske komisije o zahtjevu BiH za članstvo u EU.)

Evropska komisija (Komisija) je 29. maja 2019. godine objavila Mišljenje o zahtjevu Bosne i Hercegovine (BiH) za članstvo u Evropskoj uniji (Mišljenje). Također, objavljen je i Analitički izvještaj u kojem se upoređuje stanje u BiH sa standardima Evropske unije.

U Mišljenju je Komisija na nekoliko mjesta ukazala na minimalne ustavne intervencije koje je potrebno izvršiti u Ustavu BiH. U tekstu koji će imati dva dijela, ukazat ću na šest pitanja koja će zahtjevati takvu intervenciju, s tim što ću u prvom dijelu prikazati one zahtjeve koji se odnose na pravosuđe, dok ću u drugom dijelu ukazati na zahtjeve za ustavnim promjenama u ostalim oblastima.

1) Komisija zahtjeva da se reformiše Ustavni sud BiH, na način da će se ojačati njegova profesionalnost i nezavisnost, unaprijediti kriteriji za izbor sudija i postupak imenovanja, osigurati provođenje odluka Ustavnog suda, riješiti pitanje međunarodnih sudija te ojačati priznanje legitimnosti Ustavnog suda.

Reforma Ustavnog suda nije moguća bez intervencije u Ustav BiH. Pored toga, Ustav BiH ne pruža mogućnost odnosno ustavnu osnovu da se donese ustavni zakona/organski zakon ili obični zakon kojim bi se uredilo bilo koje pitanje koje se tiče Ustavnog suda. Riječima Ustavnog suda: „Ustav BiH nije izričito predvidio da će se pitanja koja se odnose na funkcioniranje Ustavnog suda regulirati posebnim zakonima” (Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu U 6/06, stav 24). Naime, Ustavom je predviđeno da će Ustavni sud većinom glasova donijeti pravila o radu Ustavnog suda, što govori u prilog namjeri ustavotvorca da na taj način osigura neovisnost Ustavnog suda, tako što mu je osigurao da sam propisuje vlastita pravila postupanja i time onemogući bilo kakvo miješanje drugih državnih institucija u način vršenja njegovih ustavnih nadležnosti. Ustav BiH previđa samo jednu mogućnost zakonodavne intervencije u uređenje Ustavnog suda i to je nadležnost Parlamentarne skupštine BiH da zakonom uredi drugačiji način izbora (što znači da međunarodne sudije mogu biti uklonjene iz sastava Ustavnog suda tek izmjenom Ustava) stranih sudija od trenutnog prema kojem njih imenuje predsjednik Evropskog suda za ljudska prava nakon konsultacija sa Predsjedništvom. Očigledno je da ovakva mogućnost zakonodavne intervencije nije dovoljna da se ispune zahtjevi Komisije o reformi Ustavnog suda, te da bi oni bili uspunjeni, neophodno je amandmanski djelovati na Ustav BiH.

2) Prema mišljenju Komisije, ustavni status treba biti osiguran za sudstvo na državnom nivou i za Visoko sudsko i tužilačko vijeće, kako bi se ojačala garancija nezavisnosti sudstva, samostalnost tužilaštva i garancija od svih oblika politizacije i pritisaka.

Intervencija u Ustav BiH bi treba etablirati Sud BiH, Tužilaštvo BiH i Visoko sudsko i tužilačko vijeće BiH kao ustavne institucije. Slično je isticala i Venecijanska komisija u svojim mišljenjima. Tako, Venecijanska komisija preporučuje da se ove institucije uključe expressis verbis u Ustav BiH, odnosno da se se VSTV-u da izričit ustavni temelj jer bi to olakšalo ulogu VSTV-a kao jamca nezavisnosti pravosuđa Bosne i Hercegovine.

3) Komisija zahtjeva od BiH da uspostavi pravosudno tijelo na nivou BiH, koje će osigurati dosljedno tumačenje zakona i ujednačavanje sudske prakse odnosno garantovati pravnu sigurnost.

Iako Komisija prepoznaje postojanje „dobrovoljnih panela“ koji posredstvom smjernica imaju za cilj ujednačavanje sudske prakse među najvišim sudskim instancama, ona insistira na formiranju državnog pravosudnog tijela koje će imati sličnu funkciju. Treba napomenuti da je Ustavni sud već 2007. godine ukazujući na različitu sudsku praksu u BiH u suđenjima za ratne zločine, istakao da je to „posljedica nepostojanja suda na nivou Bosne i Hercegovine koji bi mogao vršiti usklađivanje sudske prakse svih sudova u Bosni i Hercegovini i time doprinijeti punoj vladavini prava u Bosni i Hercegovini” (Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu broj AP 1785/06, stav 90). Zbog toga mišljenja sam da trenutno postoji ustavni osnovu i to u ustavnom principu vladavine prava na osnovu kojeg se može formirati državni Vrhovni sud. Međutim, s obzirom na zahtjev za ustavnom intervencijom naveden pod dva, Vrhovni sud bi zasigurno trebao biti ustavna institucija. Nakon Mišljenja Komisije, nema dvojbe da će na nivou BiH morati biti uspostavljen Vrhovni sud BiH koji će, riječima Venecijanske komisije, garantirati jednoobraznost bh. pravnog poretka, jedinstvo ili usklađenost sudskih i tužiteljskih sistema. Venecijanska komisija u Mišljenju o pravnoj sigurnosti i neovisnosti pravosuđa u BiH navodi: „Uspostava tog tijela se smatra važnim iz perspektive samih pravosudnih tijela za koje će ono pružiti korisne smjernice za tumačenje i primjenu pojedinih zakonskih odredbi, kao i iz perspektive građana BiH za koje će osigurati pravnu sigurnost, predvidljivost i jednoobraznost u tumačenju i primjeni zakona u zemlji.“ Istovremeno se ističe da bi Vrhovni sud mogao da ima djеlotvornu ulogu u usuglašavanju sudske prakse u zеmlji, zakonodavnе ovlasti državе morale bi sе povеćati, jer bi Vrhovni sud prvenstveno ujednačavao primjenu državnih zakona od strane entitetskog pravosuđa. Prema tome, uspostavljanje državnog Vrhovnog suda bi trebale pratiti i promjene u raspodjeli nadležnosti između BiH i entiteta.

Prva grupa zahtjeva Komisije za intervencijom u Ustav BiH tiče se državnog pravosuđa – njegovog ustavnog pozicioniranja i nadogradnje pravosudne piramide formiranjem Vrhovnog suda BiH, a sve s ciljem ostvarivanja vladavine prava (jedne od temeljnih vrijednosti EU, ali istovremeno i jednog od bh. ustavnih principa). Veći izazov za ustavotvorca će biti reforma Ustavnog suda, s obzirom na vrlo česte političke napade na Ustavni sud zbog nezadovoljstva pojedinih političara sa njegovim odlukama (najbolji primjer jesu orkestrirani napadi političara iz RS nakon odluke o ustavnosti 9. januara kao Dana RS-a).

Ovaj tekst je isključiva odgovornost autora/ice, te ne označava nužno i stavove Inicijative za monitoring evropskih integracija BiH.