Oktobar, 2018.
Autor: Edis Fočo
Uvod
Pravna stečevina Evropske unije u oblasti javno-privatnog partnerstva je regulirana „Zelenom knjigom“[1] koja više predstavlja smjernice za realizaciju projekata u oblasti javno-privatnog partnerstva. Nakon donošenja „zelene knjige“, izdat je niz smjernica koje su se fokusirale na projekte javno-privatnog partnerstva u posebnim oblastima (transport, infrastruktura, poštanske usluge i sl.).
Nadalje, u svijetu je evidentirano 738 projekata javno-privatnog partnerstva (JPP) i najviše ih je u SAD-u (43), Turskoj (30), Italiji, Holandiji, Poljskoj, Meksiku, Kini, Grčkoj i Francuskoj (po 20). U regiji prednjači Hrvatska čiji projekt Zračna luka dr. Franjo Tuđman vrijedi blizu 330 miliona eura. U BiH postoji samo jedan zvanični JPP projekt, a to je Klinika za liječenje dijaliziranih bolesnika Fresenius u Distriktu Brčko, koji je realizovan 2011. godine i vrijedi pet miliona eura[2]. Međutim, u praksi u EU, određeni broj projekata naziva se „projektima javno-privatnog partnerstva (u daljem tekstu:JPP), ali u suštini više se radi o koncesijima nego o JPP projektima.
U Bosni i Hercegovini, u oblasti JPP situacija je u potpunosti decentralizovana, te je i sama harmonizacija sa pravnom stečevinom EU složenija. Naime, u Bosni i Hercegovini postoji 12 propisa o JPP, i to: Zakon o javno-privatnom partnerstvu Republike Srpske iz 2009. godine, dok u Federaciji BiH ne postoji zakon, ali je 10 kantona u FBIH prepoznalo potencijal JPP i donijelo zakone u skladu sa svojim nadležnostima. Brčko Distrikt, također, ima Zakon o javno-privatnom partnerstvu iz 2011. godine.
Bitni elementi harmonizacije propisa u oblasti JPP
Kada govorimo o bitnim elementima za harmonizaciju propisa sa propisima i praksama u EU, važno je istaći i značaj kapaciteta privatnog sektora u Bosni i Hercegovini, odnosno stepen razvoja tržišta, pitanje pravne sigurnosti koja je veoma bitna kako za javnog tako i za privatnog partnera, procedure koje se primjenjuju prilikom dodjele ugovora, kao i potpuna transparentnost cijelog procesa.
- Stepen razvoja tržišta u BiH i kapacitet privatnog sektora
Činjenica da je tržište u Bosni i Hercegovini relativno malo i nerazvijeno, direktno utiče na kapacitet i potencijal privatnog sektora, posebno u velikim projektima, kako po obimu i složenosti, tako i po vrijednosti. Posljedica toga je da jako mali broj privrednih subjekata može odgovoriti na zahtjeve koje bi postavili u jednom takvom projektu. Nadalje, praksa je pokazala da u ugovorima o JPP nema ili je zanemarljivo mali broj slučajeva gdje se ugovor o JPP daje grupi ponuđača (konzorciju), kao i da je podugovaranje, ukoliko postoji, nevidljivo. Privatni partner, iako je zainteresiran za ulaganje kroz ovaj oblik investiranja, nailazi na prepreke koje su rezultat ustavnog sistema Bosne i Hercegovine. Projekti JPP su veliki potencijal koji treba iskoristiti, ali prije toga treba stvoriti uslove da bi privatni partneri investirali. Također, dodatnu barijeru za ovako malo tržište predstavlja razdjeljenost propisa na različitim nivoima vlasti, što se direktno odražava na zainteresiranost za ovaj oblik investiranja privatnog kapitala.
- Legislativa u oblasti JPP i regulisanje pravne zaštite
Analizirajući sve zakone kojima se regulira JPP, te poredeći sa „Zelenom knjigom“, uočava se određeni stepen odstupanja. Naime, princip transparentnosti, koji je jedan od temeljnih principa JPP, je ograničen različitim regulisanjem u propisima, tako da je potencijalnim privatnim partnerima otežan pristup informacijama o projektima JPP. Stoga bi bilo nužno da se objave informacija o projektima JPP vrše po postojećim propisima u Bosni i Hercegovini, ali i dodatno na jednom mjestu, bar kao sažetak ili upućujuće obavještenje gdje se mogu naći detaljnije informacije.
Praksa u zemljama EU za ugovore o JPP primjenjuje procedure pregovaračkog postupka sa objavom obavještenja (Austrija, Njemačka) ili takmičarski dijalog (Velika Britanija, Holandija). Stoga bi bilo veoma značajno da postojeći propisi o JPP u Bosni i Hercegovini, u dijelu definisanja procedura koje se primjenjuju prilikom dodjele ugovora o JPP, sadrže upućujuću normu na Zakon o javnim nabavkama. Na taj način bi se ujednačile procedure dodjele ugovora, jer primjena istih koraka u postupku dodjele ugovora bi išla ka ujednačavanju praksi na terenu, a samim tim stvarala bi se i pravna sigurnost za privatne partnere.
Pitanje pravne zaštite u oblasti JPP je veoma bitno, jer potencijalni privatni partneri treba da znaju da mogu zaštiti svoje interese u postupku dodjele ugovora, a samim tim i direktno utjecati na smanjenje korupcije u ovoj oblasti. Pravna zaštita u oblasti JPP u regiji (Republika Hrvatska) je u nadležnosti državne komisije, koja donosi odluke po žalbama u oblasti javnih nabavki, koncesija i JPP. U nekim od zemalja EU, pravna zaštita u oblasti JPP je isključivo u nadležnosti sudova (Velika Britanija), dok u nekim zemljama imaju kombinovani sistem- sudovi i administrativna tijela (Francuska, Njemačka).
Prema rješenjima u propisima u Bosni i Hercegovini, pravna zaštita je u nadležnosti različitih administrativnih tijela, entitetskog ili kantonalnog nivoa ili na nivou Brčko Distrikta. Ovakva rješenja rezultiraju različitim praksama i rješenjima, što stvara visok stepen pravne nesigurnosti, a samim tim utječe na smanjenje interesa privatnih partnera za investiranjem.
- Kadrovska osposobljenost
Kada se govori o kadrovskoj osposobljenosti za pripremu kvalitetnih projekata koji bi potencijalno bili interesantni za JPP, iz samog broja dodijeljenih ugovora o JPP u Bosni i Hercegovini, uočava se da za pripremu kvalitetnih projekata Bosna i Hercegovina ne posjeduje dovoljan broj kvalitetno educiranih kadrova koji bi uspješno pripremili projekte u oblasti JPP. Stoga bi bila nužna kvalitetna edukacija, koja bi u početku trebala da se bazira na jednostavnijim projektima za koje postoji interes u lokalnim zajedncama u Bosni i Hercegovini, a onda ići ka složenijim projektima. Ako znamo da je u Velikoj Britaniji dvije godine vođena stručna rasprava da li izgradnju i održavanje zatvora dodijeliti kroz projekat JPP, od čega se na kraju odustalo, onda možemo reći da se radi o izuzetno složenoj i multidisciplinarnoj oblasti, koja zahtjeva detaljnu pripremu, koja na kraju treba da rezultira benefitima i za javnog i za privatnog partnera, kao i za društvenu zajednicu. A bez kvalitetno educiranog kadra ovo predstavlja otežavajuću okolnost.
Zaključak
Bosna i Hercegovina sa aspekta harmoniziranosti propisa sa EU, uz sva ograničenja koja nameće složena ustavna struktura, treba da radi dalje na unapređenju legislative, u dijelu povećanja transparentnosti kroz objave sažetka informacija na jednom mjestu, da se primjenjuju već definisane procedure, te da se unaprijedi sistem pravne zaštite kroz jednostavnija rješenja, a u cilju ujednačavanja praksi i stvaranja pravne sigurnosti za privatne partnere.
[1] Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, COM (2004) 327, 30.4.2004. godine.
[2] Prof.dr. Veljko Trivun, Ekonomski fakultet u Sarajevu – Projekat reforme o oblasti javno-privatnog partnerstva u BiH“
Ovaj tekst je isključiva odgovornost autora, te ne označava nužno i stavove Inicijative za monitoring evropskih integracija BiH.