Januar, 2019
Autorica: Lejla Ramić
Bosna i Hercegovini na rang-listi Svjetske banke, koja se objavljuje u sklopu izvještaja Doing Business, u posljednje četiri godine bilježi konstantan pad. U prethodnoj godini, Bosna i Hercegovina ostvarila je najlošiju poziciju zauzevši 89. mjesto od 190 država čije su ekonomije obuhvaćene izvještajem. Mjesto Bosne i Hercegovine na rang-listi Svjetske banke ne odaje dobar utisak ni onda kada se u obzir uzimaju puke brojke, a pogotovo ne u situaciji kada se poznaje svrha Doing Business izvještaja. Relevantnost pomenutog izvještaja Svjetske banke proizilazi iz činjenice da se njime procjenjuje ambijent poslovanja u državi pri čemu se naročito cijeni zakonodavni okvir i činjenica da li on predstavlja prepreku ili pak djeluje stimulativno u domeni poslovanja u državi. Evidentno je da, na osnovu kontinuiranog pada u posljednje četiri godine, zakonodavni okvir Bosne i Hercegovine ne stvara dovoljno stimulativni ambijent za poslovanje. Postavlja se pitanje kako unaprijediti pravni okvir Bosne i Hercegovine?
Naime, u današnjim okvirima prisutan je rastući trend da se putem zakonodavstva propisuje obaveza za nosioce normativnog posla da provode ex ante evaluaciju (evaluacija prije donošenja legislativnog rješenja) i ex post evaluaciju (evaluacija nakon primjene donesenog legislativnog rješenja).[1] Metod putem kojeg se ostvaruje provođenje ex ante i ex post evaluacije jeste metod procjene učinaka propisa. Na procjeni učinaka propisa insistira Evropska unija, ali i Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj koja procjenu učinaka propisa definiše kao sistematičan pristup kritičkoj procjeni pozitivnih i negativnih uticaja predloženih i postojećih propisa i nenormativnih alternativnih rješenja.
Procjena učinaka propisa sastavni je dio smjernica Evropske unije o boljem reguliranju (Better Regulation Guidelines) na čijoj primjeni Evropska unija insistira kako prema državama članicima tako i prema državama koje su u procesu pridruživanja Uniji. Navedeno proizlazi iz činjenice da je unutar dodatnih pitanja Evropske komisije koja su upućena Vijeću ministara Bosne i Hercegovine zatraženo dostavljanje dodatnih pojašnjenja odgovora vlasti Bosne i Hercegovine koje je Evropska komisija primila 28. februara 2018. godine. Formulacija pitanja na koja se traže dodatna pojašnjenja jeste koliko je zakona koji su usvojeni u Federaciji BiH i Republici Sprskoj u proteklih pet godina sadržavalo procjene učinaka. Zašto Evropsku komisiju interesira procjena učinaka propisa? Za Evropsku komisiju, cilj „boljeg“ zakonodavstva je izraditi i provoditi visokokvalitetno zakonodavstvo koje se temelji na načelu supsidijarnosti i proporcionalnosti, čija izrada i provedba prati kreiranje javne politike od početka stvaranja zakonodavstva do revizije zakonodavstva.
Koje su prednosti procjene učinaka propisa?
Efikasnost koja se nastoji postići u pravnom okviru primjenom procjene učinaka propisa ovisi od stepena ekonomskog razvoja države kao i socijalnih prilika. Analiziranjem modela procjene učinaka koje su implemetirale nacionalne države, proizilazi zaključak da primjena procjene učinaka propisa u praksi obuhvata sljedeće faze: a) identifikacija problema b) utvrđivanje alternativnih rješenja u cilju iznalaženja najprikladnijeg rješenja c) prikupljanje podataka d) procjena alternativnih opcija e) utvrđivanje najboljeg rješenja f) detaljna analiza odabranog rješenja g) izrada prijedloga rješenja h) uspostavljanje mehanizma za provedbu i praćenje. Unapređenje kvalitete zakonodavstva predstavlja jedno od oportunitetnih rješenja za izazove sa kojim se součavaju savremene države, a koji omogućava iznalaženje adekvatnog odgovara na krize, ekonomska kretanja, privredni i društveni razvoj. Svi izazovi koji su postavljeni pred današnje države svrsishodnim nameću da prijedlozi zakonodavnih rješenja sadrže podrobnu analizu troškova i koristi zakonodavnog prijedloga. Procjenu učinaka propisa prvobitno su prepoznale Sjedinjene Američke Države, koje su njena kolijevka, a potom se značaj procjene prepoznao na tlu Evrope. Benefiti od procjene učinaka propisa su višestruki, a neki od njih su postizanje i osiguravanje višeg stepena racionalnosti u postupku kreiranja politika i propisa kao i ostvarivanje veće pragmatičnosti koja će u konačnici rezultirati jednostavnošću i deregulacijom. Potrebno je istaknuti značaj procjene učinaka propisa u postupku harmonizacije čijom se primjenom sprječava da harmonizacija postane doslovno preuzimanje pravnih rješenja Evropske unije istovremeno omogućavajući pragmatično usklađivanje sa osnovnim postulatima i standardima na kojim počiva zakonodavstvo Unije.
Izazovi Bosne i Hercegovinu na putu primjene procjene učinaka propisa
Bosna i Hercegovina poznaje procjenu učinaka propisa i na državnom nivou (od 2005. godine) i na nivou oba entiteta (Republika Srpska od 2006. godine i FBiH od 2014. godine). Na državnom nivou riječ je o Jedinstvenim pravilima za izradu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine, u Republici Srpskoj Pravilima normativno-pravne tehnike za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske te u FBiH Uredbi o postupku procjene učinaka propisa. Primjetno je da pravni okvir procjene učinaka propisa predstavlja posljedicu složenog državnog poretka.
Tendencija uvođenja procjene učinaka propisa je bila da se racionalno smanje finansijski troškovi uz istovremeno obezbjeđivanje koristi u budžetskom, administrativnom, ekonomskom, okolišnom i socijalnom smislu, uključujući i aspekt rodne ravnopravnosti, te da se vrši revizija pozitivnopravnih propisa u cilju otklanjanja propisa koji su zastarjeli, nedosljedni ili predstavljaju određeni vid prepreke kako za društvo tako i za ekonomiju.[2] U konačnici, uvođenje procjene učinaka propisa značilo je da Bosna i Hercegovina prihvata i slijedi praksu zemalja regije te Evropske unije. Za sve države regije i Bosnu i Hercegovinu primjena procjene učinaka propisa sastavni je dio puta tranzicije i pridruživanja Evropskoj uniji. Međutim, procjena učinaka u Bosni i Hercegovini ipak predstavlja rezultat inostranog pritiska, primjene pilot-projekata, bez osobite političke podrške.[3] Da je riječ o navedenom svjedoči i pomenuti izvještaj Svjetske banke i pozicija koju je Bosna i Hercegovina zauzela na rang-listi. Iskustvo koje do sada Bosna i Hercegovina ima sa procjenom učinaka propisa svodi se na puku formalnost.
Prostor za napredak u oblasti procjene učinaka propisa u Bosni i Hercegovini itekako postoji. Prema navodima Centra civilnih inicijativa, za preko 2/3 temeljnih zakona iz perioda 2010-2014 nije urađena bilo kakva analiza efekata njihove realizacije, a za više od 1/3 donesenih temeljnih zakona u navedenom periodu, zakonodavac nije mogao prepoznati bilo kakve pozitivne efekte od implementacije zakona. Savremeni trendovi i put Bosne i Hercegovine ka Evropskoj uniji zahtijevaju da se procjeni učinaka propisa pristupi detaljno, a ne formalno, kao što je to do sada bio slučaj.
Analiziranjem pravnog okvira procjene učinaka propisa na državnom nivou i nivou entiteta uočeni su nedostaci koji za predlagače propisa već komplikovanu procjenu učinaka propisa dodatno usložnjavaju. Naime, nedostaci se, između ostalog, odnose na potrebu usvajanja jedinstvene definicije procjene učinaka propisa. Jedinstvenom formulacijom, precizno će se ustanoviti šta se podrazumijeva pod procjenom učinaka propisa čime bi se postigla neophodna unifikacija. Trenutnu situaciju karakteriše različito definiranje procjene učinaka propisa na nivou entiteta, dok Jedinstvena pravila na državnom nivou ne poznaju definiciju postupka procjene učinaka propisa. Različito reguliranje primjetno je i u pogledu adresata na koje se odnose propisi glede procjene učinaka propisa na državnom nivou i nivoima entiteta. Svrsishodno bi bilo uvesti jedinstvenost u ovom domenu, odnosno predvidjeti da se obaveza provođenja procjene učinaka propisa odnosi na sve nosioce normativnih poslova. Rješenje koje podrazumijeva da će procjena učinaka propisa biti obavezna za sve nosioce normativnih poslova jeste rješenje za kakvo se opredijelilo i na nivou Evropske unije. Također, neophodno je kontinuirano podizati svijest i kompetencije državnih službenika o važnosti provedbe procjene učinaka propisa, a koji se pojavljuju kao nosioci normativnih aktivnosti.
Pouke za Bosnu i Hercegovinu
Uzimajući u obzir pozicioniranost Bosne i Hercegovine na 89. mjestu, a u što je uključeno niz kriterija vezanih za obavljanje aktivnosti poduzetnika, potrebno je intervenirati kako bi Bosna i Hercegovina podigla svoj nivo atraktivnosti za ulaganja i realizaciju poslovnih aktivnosti. Upravo procjena učinaka propisa predstavlja jedan od načina putem kojeg se utiče na kreiranje pametnog i stimulativnog zakonodavnog okvira koji je na nivou Evrope, ali i na svjetskoj razini prepoznat kao način da se, između ostalog, prepoznaju i otklanjaju barijere u funkcionisanju tržišta i konkurencije. Nadalje, neizostavan dio postupka procjene učinaka propisa jeste obavljanje konsultacija sa zainteresiranom javnošću za što je imperativ konsultiranje sa akterima privrede u situacijama kada ih identifikovani društveni problem pretpostavlja kao adresate. Donošenje prethodno nedovoljno analiziranih prijedloga pravnih rješenja nerijetko će učiniti da usvojeno pravno rješenje je potrebno mijenjati ili dopuniti što stvara konglomerat propisa i čini investiranja na tržište komplikovanijim. Stoga je potrebno podizati svijest nosioca normativnih poslova o provođenju kvalitetne i podrobne analize učinaka propisa čijom će se dosljednom primjenom onemogućiti donošenje neprovodivih, ishitrenih i komplikovanih pravnih propisa kakvi Bosni i Hercegovini nisu strani. Uistinu procjena učinaka propisa mora predstavljati više od trenda kojeg Bosna i Hercegovina slijepo i formalno prati na puta ka Evropskoj uniji.
[1]Marušić Andrija., Radulović Branko., Vukotić Đorđe. Regulatory Reform in Serbia in the context of upgrading Regulatory Impact Analysis, 2008. Dostupno na http://regulatoryreform.com/wp-content/uploads/2015/02/Serbia-REGULATORY-REFORM-IN-SERBIA-Marusic-2008.pdf, očitanje: 4.1.2019.
[2]Metodologija (vodič) za uspješnu procjenu uticaja. Sarajevo, 2017. godina. Dostupno na: http://ria.ba/wp-content/uploads/2017/06/RIA-VODIČ-L.pdf, očitanje 5.1.2019.
[3]Imamović-Čizmić Kanita. Izazovi uvođenja procjene učinaka propisa – lekcije za Bosnu i Hercegovinu. Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu. LX – 2017. str. 237. Dostupno na: http://www.pfsa.unsa.ba/pf/wp-content/uploads/2014/08/Godisnjak-Pravnog-fakulteta-u-Sarajevu-2017.pdf, očitanje 5.1.2019.
Ovaj tekst je isključiva odgovornost autorice, te ne označava nužno i stavove Inicijative za monitoring evropskih integracija BiH.