Autorica: Ena Kljajić Grgić, Transparency International BiH
Dana 18. marta 2021. godine istekao je rok za dostavljanje komentara na Prednacrt Zakona o slobodi pristupa informacijama Bosne i Hercegovine koji je 16. februara 2021.g. objavilo Ministarstvo pravde Bosne i Hercegovine na portalu https://ekonsultacije.gov.ba. Kao razloge za izradu ovog Zakona Ministarstvo je navelo međunarodno preuzete obaveze Bosne i Hercegovine da uskladi svoje postojeće zakonodavstvo, njegovu primjenu i provedbu sa Direktivom (EU) 2019/1024 Evropskog parlamenta i Vijeća od 20. juna 2019. godine o otvorenim podacima i ponovnoj upotrebi dokumenata javnog sektora.
Dan pred istek roka za dostavljanje komentara, 17. marta, više organizacija civilnog društva pozvalo je Ministarstvo pravde Bosne i Hercegovine da povuče na doradu Prednacrt Zakona o slobodi pristupa informacijama tvrdeći da isti nije u skladu sa međunarodnim standardima i najboljim praksama, te da u pojedinim dijelovima ugrožava stečena prava i dostignuća iz postojećeg Zakona.
U obrazloženju Prednacrta navedeno je da su razlozi za donošenje Zakona sadržani u potrebi da se ovaj Zakon u normativno-pravnom smislu uskladi sa Jedinstvenim pravilima za izradu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine kojima su uređeni formalni kriteriji za izradu pravnih propisa u skladu s odgovarajućom praksom Europske unije. Dalje se u obrazloženju Prednacrta navodi da su razlozi za donošenje ovog Zakona sadržani i u obavezi Bosne i Hercegovine u ispunjavanju međunarodno preuzetih obveza, te se pojašnjava da je potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Evropskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Bosne i Hercegovine s druge strane, naša država preuzela obavezu usklađivanja svog postojećeg i budućeg zakonodavstva i njegovu propisnu primjenu i sprovođenje od dana potpisivanja Sporazuma do kraja prelaznog perioda od šest godina od dana stupanja na snagu.
Činjenica je da je Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju stupio na snagu 01. juna 2015. godine da kraj prelaznog perioda nastupa 01. juna 2021. te da se u međuvremenu, odnosno u proteklih šest godina ništa nije mijenjalo po pitanju uređivanja slobode pristupa informacijama, a što potvrđuje i Institucija ombudsmena za ljudska prava Bosne i Hercegovine u svojim godišnjim izvještajima. Imajući u vidu navedene činjenice, kao i suprotstavljene stavove vlasti i civilnog društva u vezi spornog Prednacrta, opravdanim se postavlja pitanje da li se u konkretnom slučaju zaista radi o stvarnoj namjeri da se unaprijedi ova važna oblast ili se „reda radi“ donosi novi zakon prije nego što istekne kraj prelaznog perioda?
Jedinstvenim pravilima za izradu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine određena su pravila kojih se moraju pridržavati nosioci normativnih poslova prilikom pripreme propisa u institucijama Bosne i Hercegovine, a samom postupku za izradu prednacrta, nacrta ili prijedloga propisa prethodi postupak procjene uticaja. Nosioci izrade Prednacrta naveli su da se donošenjem ovog propisa žele prevazići uočeni nedostaci, proizašli iz praktične primjene Zakona o slobodi pristupa informacijama. Međutim, analizirajući sam Prednacrt Zakona i njegovo obrazloženje, ne stiče se dojam da su nosioci izrade propisa sagledali postojeće stanje i postojeće probleme u primjeni Zakona, te utvrdili zašto postojeća situacija po njima nije više održiva.
Važeći Zakon o slobodi pristupa informacijama BiH je poseban propis (lex specialis) kojim se u prvom redu reguliše poseban upravni postupak pristupa informacijama. Ovaj posebni upravni postupak pokreće se radi ostvarivanja prava na pristup informacijama, a stranka (fizičko ili pravno lice) ga inicira podnošenjem zahtjeva javnom organu za kojeg smatra da posjeduje informaciju. Postupajući po zahtjevu stranke, javni organ sprovodi niz procesnih i meritornih aktivnosti, a u svakom slučaju, kakva god bila njegova krajnja odluka, istu je dužan da donese u formi upravnog akta tj. rješenja. Ovaj način odlučivanja je veoma značajan za stranke, posebno sa aspekta korištenja dalje pravne zaštite.
U Prednacrtu Zakona o slobodi pristupa informacijama nekoliko članova odnosi se na postupak ostvarivanja prava na pristup informacijama, međutim zabrinjavajuće je da je predviđen čitav niz situacija u kojima javni organ nije obavezan da donese rješenje po zahtjevu za pristup informacijama. Primjera radi, organ ne mora da donese rješenje kad obavještava stranku da je istu informaciju već dobila, a nije protekao rok od 90 dana računajući od dana podnošenja prethodnog zahtjeva, zatim kada obavještava stranku da je informacija javno objavljena, kad obavještava podnosioca zahtjeva da za informaciju postoji obveza zaštite, odnosno čuvanja tajnosti, te kada obavještava podnosioca zahtjeva da ne posjeduje informaciju i ne može uz razumno uloženi trud utvrditi koja institucija BiH posjeduje informaciju.
U vezi sa navedenim situacijama, postavlja se pitanje odgovornosti za eventualne slučajne ili namjerne greške postupajućih službenika načinjene prema podnosiocima zahtjeva koji prema novim rješenjima nemaju adekvatan sistem pravne zaštite jer ne mogu da izjave žalbu protiv odluke javnog organa koja nije donesena u formi upravnog akta. Također, nije korektno da organ postupajući po zahtjevu stranke istu samo obavijesti da je ta informacija već javno objavljena i da se na tome završi poseban upravni postupak pristupa informacijama. Okolnost da je informacija proaktivno objavljena ne smije da isključuje mogućnost da dostava iste bude zatražena podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama.
Prednacrtom je predviđena mogućnost izjavljivanja žalbe protiv rješenja kojim se odbija pristup informacijama u roku od 15 dana od dana prijema rješenja i to Žalbenom vijeću pri Vijeću ministara, koje predstavlja drugostepeni organ, i koje je dužno donijeti drugostepenu odluku u rokovima od 30, 60 ili 90 dana, u zavisnosti od stepena složenosti postupka. Inače, Žalbeno vijeće pri Vijeću ministara je kolegijalni organ koji se sastoji od tri člana koja imenuje Vijeće ministara Bosne i Hercegovine, na prijedlog ministra
pravde Bosne i Hercegovine, u skladu sa Zakonom o ministarskim imenovanjima, imenovanjima Vijeća ministara i drugim imenovanjima Bosne i Hercegovine, te se, s obzirom da ga imenuje izvršna vlast, ne može smatrati nezavisnim organom u pravom smislu te riječi. Međutim, kako je u Prednacrtu ipak primjetna intencija da se nađe rješenje za poseban drugostepeni organ koji je izvan javnih organa kojima se upućuju zahtjevi, mogla bi se razmotriti rješenja iz zemalja u neposrednom okruženju u kontekstu
institucije povjerenika za informacije, te eventualnog uključivanja postojeće Institucije ombudsmana za ljudska prava Bosne i Hercegovine da prati postupanja po žalbama.
Svakako se neophodno osvrnuti na činjenicu da je Prednacrtom Zakona o slobodi pristupa informacijama uloga Institucije ombudsmana svedena na minimum i svodi se na to da javni organi ovoj Instituciji dostavljaju podatke o imenovanim službenicima za informisanje i kontakt adresama organa, te da službenici za informisanje periodično obavještavaju Ombudsmana o broju i vrsti zahtjeva za pristup informacijama i statistici postupanja. Potpuno neopravdano ukinuta je obaveza iz važećeg Zakona da se u svakom rješenju kojim se odbija pristup informacijama podnosilac zahtjeva uputi na pravo da se obrati ombudsmenu, a izostavljene su i aktivnosti ombudsmana, posebno aktivnost koja se odnosi na predlaganje instrukcija o primjeni Zakona svim nadležnim ministarstvima unutar Bosne i Hercegovine. Uloga Institucije ombudsmana u poslednjih dvadeset godina bila je veoma značajna. Ombudsmani su izdali brojne preporuke za primjenu međunarodnih standarda iz predmetne oblasti, za uvođenje principa proaktivnog objavljivanja informacija od javnog značaja i transparentnosti u radu, te stručnom osposobljavanju i usavršavanju službenika za informisanje.
Kada je u pitanju sistem pravne zaštite, pohvalno je što Prednacrt sadrži poseban član koji se odnosi na sudsku zaštitu kojim je predviđeno da se protiv konačne odluke Žalbenog vijeća pri Vijeću ministara BiH može pokrenuti upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine. Postupak pred sudom je hitne prirode i mora se završiti u roku od 90 dana od dana podnošenja tužbe. S obzirom da upravni spor može pokrenuti i javni organ, neophodno je razmotriti odredbu koja propisuje da tužba odlaže izvršenje rješenja, ako je rješenjem omogućen pristup informaciji jer ista šteti stranci, koja je po pravilu „slabija strana u postupku“.
U Prednacrtu je najviše pažnje posvećeno dijelu koji se odnosi na ograničenja prava na pristup informacijama. Predviđeno je preko 20 ograničenja i dužina njihovog trajanja, a neka od njih su ograničen pristup informacijama koje se tiču svih postupaka koje vode nadležna tijela u prethodnom krivičnom postupku, ograničen pristup informaciji ako bi se objavljivanjem informacije onemogućilo učinkovito, nezavisno i nepristrasno vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne, ograničen pristup ako bi se objavljivanjem onemogućio rad organa koji vrši upravni nadzor, inspekcijski nadzor, odnosno nadzor zakonitosti rada i akata i dr. Odredba o testu srazmjernosti i javnog interesa je ili pogrešno formulisana ili totalno nejasna jer iz iste proizilazi da „Institucija BiH neće objaviti tražene informacije, bez obzira na to da li je utvrđeno izuzeće iz čl. 18. i 19. ovog Zakona, samo kada može opravdati značajnom štetom koja bi nastala u određenom interesu i gdje institucija BiH može pokazati da ne postoji javna zainteresovanost za objavljivanje informacija, što mora biti obrazloženo u pisanoj formi u rješenju o odbijanju zahtjeva“.
Kao još jedan od razloga za donošenje Zakona nosilac izrade naveo je prilagođavanje zakonodavstva Bosne i Hercegovine sa opšteprihvaćenim Evropskim standardima, odnosno Direktivom (EU) 2019/1024 od 20. juna 2019. godine o otvorenim podacima i ponovnoj upotrebi dokumenata javnog sektora. U tom pogledu nosilac izrade je doslovno preuzeo odredbe o ponovnoj upotrebi dokumenata iz javnog sektora iz Direktive i inkorporirao ih u Prednacrt, definišući ponovnu upotrebu dokumenata kao upotrebu od strane fizičkih ili pravnih osoba, dokumenata u posjedu institucija BiH u komercijalnu ili nekomercijalnu svrhu različitu od izvorne svrhe za koju su dokumenti nastali. Međutim, prosječnom čitaocu, pa ni dobrom dijelu stručne javnosti nije najjasnije o kakvim tačno dokumentima se radi i šta tačno predstavlja ponovna upotreba.
Pored navedenih, Prednacrt ima još nedostataka, ali jedan je pravno gledano važno istaći jer tekst Prednacrta u prelaznim odredbama ne sadrži uputu kako će se rješavati postupci koji su započeti pod odredbama važećeg Zakona i koji traju do stupanja na snagu novog Zakona. S obzirom da Bosna i Hercegovina ima Zakon o slobodi pristupa informacijama, te je isti u primjeni preko dvadeset godina razumno je očekivati od nosioca izrade novog propisa da reguliše započete upravne postupke do stupanja na snagu novog zakona.
Na kraju, ponovo se može postaviti pitanje sa početka teksta, a to je da li se u konkretnom slučaju zaista radi o stvarnoj namjeri da se unaprijedi ova važna oblast ili se „reda radi“ donosi novi zakon prije nego što istekne kraj prelaznog perioda Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju?