Nacrt zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira, koji je krajem aprila ove godine utvrdila Vlada Kantona Sarajevo (KS), a kojim su, između ostalog, internet i elektronski mediji definisani kao javni prostor, izazvao je brojne polemike u domaćoj javnosti, ali i otvorio prostor za mnoge dileme i pitanja koja se odnose prvenstveno na njegovo provođenje. Najveću pažnju izazvao je nedovoljno definisan dio zakona kojim se reguliše prekršaj širenja lažnih vijesti, a medijska i stručna zajednica, kao i međunarodne organizacije, izrazile su bojazan da bi usvajanje ovakvog zakona moglo utjecati i na slobodu govora.
Pišu: Emir Zulejhić i Dalio Sijah
Kako je objasnio ministar unutrašnjih poslova KS Admir Katica, Nacrtom se prvi put u Kantonu Sarajevo kao javno mjesto definiše i djelovanje na internetu.
“Dakle, kada neko bude prijetio, nasilnički se ponašao na internetu, u budućnosti će moći biti prekršajno sankcinoniran, ako je to radio na području KS ili ako je posljedica nastupila na području našeg kantona”, pojasnio je Katica.
Članom 30. Nacrta kao prekršaj je definisano da će onaj “ko iznosi iii prenosi lažne vijesti ili tvrđenja kojima se izaziva panika iii teže narušava javni red i mir iii onemogućava iii značajnije ometa sprovođenje odluka i mjera nadležnih organa i institucija koji vrše javna ovlaštenja biti kažnjen novčanom kaznom u iznosu od 600 do 1.800 KM, dok će se onaj koji to djelo počini za vrijeme trajanja stanja prirodne i druge nesreće kazniti novčanom kaznom od 700 do 2.100 KM”.
Gotovo identična formulacija našla se 2020. godine u Odluci o zabrani izazivanja panike i nereda za vrijeme vanredne situacije na teritoriji Republike Srpske, koju je entitetska vlada usvojila 19. marta 2020. godine nakon što je tri dana ranije uvedeno vanredno stanje usljed pandemije Covid-19. Već u narednim danima izdate su prve prekršajne prijave, međutim, nakon prigovora koji su uslijedili od domaćih i međunarodnih zvaničnika i predstavnika medija i civilnog društva, ova odluka stavljena je van snage, a MUP je povukao sve do tada izdate prekršajne naloge.
Slično su i odredbe kantonalnog Nacrta zakona o prekršajima, kojima se predviđaju visoke kazne za iznošenje i prenošenje lažnih vijesti, naišle na neodobravanje medijske zajednice i domaćih i stranih organizacija civilnog društva.
Prva grupa reakcija i kritika odnosi se na sadržaj i (ne)preciznost Nacrta. Tako je šef Misije OSCE-a u Bosni i Hercegovini Brian Aggeler uputio premijeru Kantona Sarajevo Nihadu Uku, predsjedavajućem kantonalne Skupštine i šefovima klubova političkih stranaka pismo u kojem je naglasio da je, uzimajući u obzir značajan utjecaj koji dezinformacije i propaganda imaju na demokratiju, od ključne važnosti biti izuzetno oprezan prilikom definisanja “lažnih vijesti” i ocjenjivanja njihovog potencijala za kršenje javnog reda i mira. Osim ovog najproblematičnijeg dijela zakona na koji je ukazao Aggeler, a koji se tiče definisanja termina “lažna vijest” i ocjenjivanja potencijala štete koja jeste ili može nastati, drugi najproblematičniji nedostatak zakona jeste potpuno nedefinisana metodologija utvrđivanja činjenica, odnosno lažnih vijesti, ali i metodologija odabira lažnih vijesti kojima će se institucije baviti.
Iz Transparency Internationala BiH podsjetiti su i na drugi spektar problema koji donosi predloženi nacrt, a to je njegov nesklad s preporukama evropskih institucija. Naglasili su da preporuke Savjeta Evrope podstiču i pozivaju države da unapređuju slobodu izražavanja na internetu na način da donose zakone i praktične mjere koje bi spriječile svaki oblik državne i privatne cenzure.
“Evropska komisija je u aprilu 2018. predložila sveevropski pristup za borbu protiv dezinformacija na internetu koji obuhvata nezavisnu evropsku mrežu za provjeravanje činjenica, poboljšanje medijske pismenosti i druge mjere borbe protiv zloupotreba online prostora koje idu u pravcu prevencije kroz edukaciju i druge oblike regulacije, a ne prema ograničavanju slobode izražavanja”, naveli su iz Transparency Internationala.
Važno je napomenuti i da je Evropski parlament u Rezoluciji o stranom utjecaju, koja uključuje i dezinformacije, usvojenoj u junu 2023. godine, upozorio i da su sami političari vrlo često oni koji šire dezinformacije ili se koriste u svrhu povećanja stranog utjecaja. Evropski parlament je ovom rezolucijom pozvao države članice i Komisiju da razmotre načine borbe protiv dezinformacija od pojedinačnih aktera unutar EU, kao što su utjecajne osobe na društvenim mrežama ili političari koji promiču dezinformacije u ime visokorizičnih zemalja.
Međutim, iako je kantonalni ministar Admir Katica javnost početkom maja uvjeravao da MUP KS ima sve kapacitete za provođenje novog zakona, početkom jula je za Radio Slobodna Evropa potvrdio da je procedura usvajanja Nacrta zaustavljena, a da je formirana radna grupa koja će dopuniti ovaj nacrt u dijelu koji se upravo odnosi na prekršaje na internetu te da će se te odredbe ponovo definisati.
Kako smatra pravnik Adnan Kadribašić, to što se uređuje pitanje online prostora nije sporno, već čak i poželjno. Navodi ipak da “dio prekršaja koji će sigurno stvarati probleme u praksi” jeste sporan.
“Standardi koje je razvio Evropski sud za ljudska prava u svojoj praksi naglasili su da država ima obavezu zaštite prava trećih lica od kršenja prava koja se dešavaju online i na društvenim mrežama. Na ovaj način to se omogućava i policijskim službenicima za niz prekršaja. Međutim, to se odnosi samo na kršenja prava koja jesu utvrđena kao takva u Konvenciji. Bitno je razdvojiti to da govor mržnje mora biti kažnjiv (npr. odluka u predmetu “Beizaras i Levickas protiv Litve”, koji se ticao govora mržnje preko društvene mreže Facebook), dok uvredljiv govor usmjeren na državne organe ne bi trebao biti kažnjiv (npr. odluka u predmetu “Savva Terentyev protiv Rusije”). Zbog toga meni nije sporno što se uređuje pitanje online prostora (koje je de facto obuhvaćeno i krivičnim zakonodavstvom), već dio prekršaja koji će sigurno stvarati probleme u praksi”, mišljenja je Kadribašić.
Ističe i da bi poseban problem predstavljalo eventualno preklapanje s krivičnim djelima, jer bi se izricanjem prekršaja za neko od djela, poput govora mržnje, sprečavalo dalje krivično gonjenje zbog principa ne bis in idem, što bi moglo kreirati niz novih problema. Ovaj dio u Nacrtu, kako smatra Kadribašić, ostao je nedorečen, jer bi se za neka od djela policijski službenik prvo morao konsultovati s nadležnim tužiocem prije izricanja prekršajnog naloga.
Provjera činjenica u praksi
Iako bi suzbijanje lažnih vijesti itekako dobrodošlo, kako smatra doktorantica pravnih nauka Lejla Gačanica, nije svaka regulacija ujedno i dobra. Ovo se, kako je pisala u analizi Nacrta zakona o prekršajima u KS za Media centar, posebno odnosi na nedostatak definisanja lažnih vijesti. Pitanje ko bi utvrđivao šta je lažna vijest jedno je od suštinskih pitanja koje je Gačanica postavila analizirajući Nacrt. U Nacrtu zakona nisu ponuđene nikakve definicije pojmova koji su u njemu spomenuti, pa tako nije definisano ni šta tačno znači “lažna vijest”. S obzirom na to da postoje različita tumačenja i definisanja ovog pojma, da ne postoje usvojene zakonske definicije, ali i da Nacrt nije ponudio nikakvu definiciju, kao ni pretpostavio njeno kreiranje, s razlogom se postavljaju pitanja šta je zapravo lažna vijest, odnosno koje to vijesti i tvrdnje Kanton Sarajevo želi sankcionisati.
Prema metodologiji jedinog bh. medijskog fact-checking portala Raskrinkavanje.ba, ocjenu “lažna vijest” dobija “originalni medijski izvještaj (u potpunosti proizveden od medija koji ga je objavio) koji u sebi sadrži činjenično pogrešne tvrdnje ili informacije”. Raskrinkavanje, međutim, ne ocjenjuje sve činjenično netačne informacije kao “lažnu vijest”.
Dezinformacije, kako je definisano metodologijom rada ovog portala, predstavljaju “medijske izvještaje koji u sebi sadrže ‘miks’ činjenica i netačnog ili poluistinitog sadržaja”. Osim navedenih ocjena, Raskrinkavanje.ba koristi i ocjenu “greška”, kako bi ukazalo na činjenično netačne informacije nastale i objavljene očitim greškama izvora koji su ih objavili, bez namjere dezinformisanja javnosti.
“Pseudonauka” i “teorija zavjere” još su dvije ocjene koje Raskrinkavanje.ba koristi kako bi označilo činjenično netačne sadržaje. U jednom slučaju riječ je o nastojanju da se mišljenja, stavovi, vrijednosti ili nalazi dobijeni nenaučnom metodom netačno predstave kao činjenice i naučna otkrića, dok je u drugom riječ o neistinitom ili neprovjerljivom opisu neke pojave, događaja ili osobe koji ih predstavlja kao dio ili rezultat nekog skrivenog plana, odnosno zavjere. Sve su to, u suštini, činjenično netačne informacije koje imaju istu posljedicu, a koje nastaju iz različitih motiva, stvaraju se i plasiraju različitim tehnikama, te one koje su većim ili manjim dijelom netačne.
Dodatno, postojeća iskustva borbe protiv štetnih, netačnih i obmanjujućih sadržaja pokazuju da činjenično netačni sadržaji i nisu najveći problem kontaminiranog informacijskog prostora, već da su puno brojniji, suptilniji, kao i teži za prepoznati, provjeriti i dokazati, zapravo izvještaji koji se ocjenjuju kao pristrasno izvještavanje i manipulisanje činjenicama. Ni u jednom ni u drugom slučaju informacija koja je objavljena ne mora biti u potpunosti činjenično netačna. Pristrasno izvještavanje znači izvještavanje u kojem se favorizuju činjenice, stavovi i zaključci koji odgovaraju određenom narativu, u kojem se često ne poštuje pravilo druge strane i u kojem se činjenice predstavljaju selektivno. Manipulisanje činjenicama, s druge strane, prema metodologiji Raskrinkavanja, znači izvlačenje eksplicitnih netačnih zaključaka na osnovu tačnih informacija, kao i suptilnije usmjeravanje zaključaka u pogrešnom smjeru. Helena Mandić, pomoćnica direktora za emitovanje u Regulatornoj agenciji za komunikacije, u intervjuu za potrebe istraživanja o dezinformacijama u BiH istaknula je da je većina slučajeva u kojima je RAK sankcionisao emitere za objavljivanje dezinformacija bila vezana upravo za pristrasno izvještavanje. Da li se Kanton Sarajevo želi baviti samo u potpunosti činjenično netačnim informacija ili je namjera sankcionisati i poluistinite, manipulativne i obmanjujuće informacije, koje također mogu izazvati štetu, iz Nacrta je nejasno. Ukoliko je u pitanju ovo prvo, postavlja se dodatno pitanje šta je sve lažna vijest: samo lažna vijest, ili je to i teorija zavjere, pseudonauka, montirana fotografija i/ili nešto treće?
Pored pitanja čime će se KS tačno baviti, još je nejasniji odgovor na pitanje kako će institucije implementirati zakon ukoliko se on u predloženom obliku usvoji. Iz zakona je također nejasno da li će institucije koje su zadužene za implementaciju vršiti kontinuirani monitoring ili će postupati po prijavama. RAK, agencija nadležna za nadzor rada i sakcionisanje elektronskih medija (TV i radiostanica), za nepoštovanje Kodeksa, koji je također izdala ista institucija, ima mogućnost monitoringa i postupanja po službenoj dužnosti. Koliko se ta mogućnost koristi i na koji se način vrši monitoring, tema je za još jedan istraživački tekst. S druge strane, Vijeće za štampu i online medije, nevladina organizacija koja okuplja medijsku zajednicu i predstavlja samoregulacijsko tijelo, nema mogućnost nadzora i postupa isključivo po prijavama. Za koji će se pristup odlučiti KS, u Nacrtu nije definisano, a definisanje bilo koje od dvije opcije na način na koji su (ne)definisane ostale stavke donosi samo dodatna pitanja, nejasnoće i nepreciznosti.
Nakon definisanja lažnih vijesti i načina dolaska do lažnih vijesti, što Nacrtom nije urađeno, u transparentnom i profesionalnom procesu utvrđivanja činjenica, baziranom na metodologiji, slijedi još jedan korak koji Nacrt ni na koji način nije tretirao. Kako god da institucija koja će implementirati zakon dođe do primjera potencijalnih lažnih vijesti, potpuno je nejasno i nedefinisano kojim će se primjerima, od svih potencijalnih, zapravo i baviti. Ukoliko, recimo, na osnovu monitoringa ili prijava policijski službenici budu imali 50 potencijalnih lažnih vijesti, na osnovu kojih će kriterija odabrati hitnije, relevantnije i potencijalno štetnije primjere od onih manje relevantnih i štetnih?
Ali sve i da postoje jasni kriteriji i procedure odabira informacija čiju će tačnost policijski službenici provjeravati, postavlja se pitanje i po kojim će se standardima, procedurama i pomoću kojih alata i tehnika utvrđivati činjenice. Raskrinkavanje.ba, ali i bh. politički fact-checking portal Istinomjer.ba, kao i bilo koji drugi portal za provjeru činjenica koji želi i lokalno i globalno biti prepoznat kao profesionalan i kredibilan, svake godine prolazi nezavisnu vanjsku evaluaciju rada i standarda koje koristi. Međunarodna mreža za provjeru činjenica (IFCN) globalna je organizacija koja okuplja fact-checkere, postavlja profesionalne standarde te svake godine provjerava koliko se članice pridržavaju tih standarda. Tek kada evaluacija pokaže da postoji jasna, transparentna i javna metodologija koja je u skladu s najvišim standardima profesije, kao i da se portal u svom radu pridržava tih standardna, IFCN izdaje bedž, odnosno verifikaciju koja sve to potvrđuje.
Kako bi došli do činjenica, novinari/ke portala Raskrinkavanje i Istinomjer svakodnevno koriste naprednu Google pretragu, Yandex i druge dostupne pretraživače, pretrage društvenih mreža, obrnute pretrage fotografija, metaanalize fotografija i videosnimaka, geolokacije, kao i desetine drugih alata među stotinama i hiljadama različitih alata koji postoje. Svakodnevno kontaktiraju i domaće, i regionalne, i strane sagovornike/ce, eksperte/ice, institucije i druge aktere, redovno čitaju i naučna i društvena istraživanja, prate društveno-političku situaciju i analiziraju izjave, zakone i članke. Za odgovor na pitanje koji od ovih alata se koriste u kojim situacijama i na koji način, potreban je još jedan tekst duži od ovog. Koje od navedenih alata i tehnika poznaju policijski službenici koji će po slovu zakona utvrđivati činjenice ukoliko se Nacrt usvoji, kao i ko, kada, kako i od kojih sredstava će im omogućiti razvoj i usavršavanje ukoliko im je potrebno, potpuno je nejasno.
Sve i da je odgovoreno na brojna pitanja koja su u tekstu iznad postavljena i da postoje definicije i dostupan razrađen sistem (što bi se u istraživačkom i naučnom svijetu zvalo metodologija), ostaje činjenica da će sve ono što policijski službenici utvrde kao činjenice, kao i način na koji su došli do tih činjenica, ostati potpuno tajno i nepoznato javnosti, s obzirom na to da Nacrt ne predviđa objavljivanje bilo kojih od navedenih informacija. A to da li je informacija objavljena na privatnom Facebook profilu, koju ne vidi niko osim prijatelja/ica osobe koja je takvu informaciju objavila, javni prostor ili nije, pitanje je koje je također potrebno postaviti Vladi Kantona Sarajevo.
Dezinformacije i prakse u EU
S obzirom na to da se štetni sadržaji najčešće šire u online prostoru i putem društvenih mreža koje su u privatnom vlasništvu, na nivou EU poduzete su i određene aktivnosti na regulaciji štetnog sadržaja na internetu.
U junu 2022. godine izglasan je Zakon o digitalnim uslugama (Digital service act – DSA) koji će stupati na snagu postepeno od kraja augusta ove godine do februara 2024. godine. Kako navodi Evropska komisija, Zakon o digitalnim uslugama i Zakon o digitalnom tržištu čine jedinstven skup pravila koja se primjenjuju u cijeloj EU, a cilj im je stvoriti sigurniji digitalni prostor u kojem su zaštićena temeljna prava svih korisnika/ca digitalnih usluga te uspostaviti jednake uslove za podsticanje inovacija, rasta i konkurentnosti kako na jedinstvenom evropskom tržištu, tako i na globalnom nivou. Međutim, ovaj paket zakona ne propisuje nikakve sankcije za građane/ke, nego upravljanje rizicima u tom pogledu. S druge strane, u skladu s ovim aktom, kompanije poput Mete i Facebooka morat će se pridržavati niza pravila o transparentnosti i sadržaju, uključujući zabranu ciljanog oglašavanja za djecu. Kršenja DSA moći će biti kažnjiva i sa do 6% globalnog godišnjeg prihoda kompanije.
EU je 2018. godine uspostavila i dobrovoljni Kodeks o postupanju u vezi s dezinformacijama, koji obavezuje tehnološke platforme da demonetiziraju oglašavanje koje uključuje dezinformacije, označe političke reklame, daju nezavisnim istraživačima veći pristup podacima platformi, ali i da, između ostalog, sarađuju s inicijativama za provjeru činjenica. Kodeks je ojačan i unaprijeđen 2022. godine, a definiše i četiri ključna pojma kada su u pitanju štetni dezinformativni sadržaji, koji su preuzeti iz Evropskog akcijskog plana za demokratiju.
Termin “lažna vijest” u Kodeksu se ne koristi, nego termini “pogrešna informacija”, “dezinformacija”, “operacija utjecaja na informacije” i “vanjsko uplitanje u informacijski prostor”. Do sada su tech kompanije u dva slučaja krize djelovale na osnovu Kodeksa na regulisanju štetnih sadržaja, a to je bilo u vrijeme pandemije Covid-19 te tokom invazije Rusije na Ukrajinu. Ovaj kodeks uskoro bi mogao postati i podzakonski akt u okviru DSA paketa.
Nakon objavljivanja prvog seta izvještaja o provođenju Kodeksa početkom 2023. godine, Evropska mreža za provjeru činjenica (EFCSN) saopštila je da “platforme nisu ispunile svoje obaveze”.
Pojedine zemlje Evropske unije imaju i vlastitu regulativu kojom regulišu širenje lažnih vijesti. Tako su u Hrvatskoj početkom 2023. godine usvojene izmjene Zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira u kojem se u članu 16. navodi da će se onaj “tko izmišlja ili širi lažne vijesti kojima se remeti mir i spokojstvo građana, kazniti novčanom kaznom u iznosu od 20,00 do 100,00 eura ili kaznom zatvora do 30 dana”.
Kako navodi Poynter, u još nekoliko evropskih zemalja postoji neki vid regulative u borbi protiv lažnih vijesti, poput Italije, u kojoj građani/ke dezinformacije mogu prijaviti vlastima putem posebnog portala, i Francuske, u kojoj postoji zakon, ali i Španije i Švedske, u kojima su uspostavljene radne grupe.
Iako je, prema informacijama iz Vlade KS, evidentno da je Nacrt zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira vraćen na doradu, u protekla dva mjeseca, od kada je predstavljen javnosti, s pravom je otvorio raspravu. Kako smatraju stručnjaci/kinje, brojni su nedostaci u tekstu ovog nacrta, koji izazivaju sumnju u njegovo provođenje – od problema preklapanja s krivičnim zakonodavstvom do definisanja lažnih vijesti – što otvara nova pitanja u pogledu ograničavanja slobode govora. Evropske prakse, kako se vidi iz svega navedenog, više su usmjerene na upravljanje rizicima, a ne na represivne politike prema građanima/kama.
Stavovi izneseni u ovom tekstu, ne odražavaju nužno stavove članica Inicijative za monitoring evropskih integracija, kao ni same Inicijative.