Februar, 2019
Autor: Denis Čarkadžić
Odluka Ustavnog suda BiH po zahtjevu Bože Ljubića za ocjenu ustavnosti odredbi članova Izbornog zakona BiH kojom se “nalaže Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da najkasnije u roku od šest mjeseci od dana dostavljanja ove odluke uskladi odredbu Potpoglavlja B člana 10.12. stav 2. u dijelu: “Svakom konstitutivnom narodu se daje jedno mjesto u svakom kantonu” i odredbe Poglavlja 20 – Prelazne i završne odredbe člana 20.16.A stav 2. tač. a-j. Izbornog zakona Bosne i Hercegovine…sa odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine”, označila je početak, po mnogima, najveće političke krize u Bosni i Hercegovini od Dejtona do danas.
Parlamentarna skupština BiH nije ispunila navedenu ustavnu obavezu iako su se u pokušaju iznalaženja rješenja za novonastalu situaciju u proceduri našla dva prijedloga izmjena Izbornog zakona BiH – prijedlog HDZ BiH, i prijedlog koji je u proceduru uputila SDA. Nešto kasnije, prijedlog Zakona o izbornim jedinicama i broju mandata Parlamenta FBiH upućen je od strane SDP-a BiH i DF-a u parlamentarnu proceduru u Zastupničkom domu Parlamenta FBiH.
Kao što je poznato, niti jedan od prijedloga nije dobio dovoljnu podršku u pripadajućim zakonodavnim tijelima.
Utemljenje i sadržaj Uputstva Centralne izborne komisije
Nakon toga, Centralna izborna komisija (CIK) raspisala je Opšte izbore za oktobar 2018. godine, te je već u tom momentu sve upućivalo na to da bi uloga CIK u svemu mogla biti presudna.
Da bi, ukoliko nadležni zakonodavac ne donese rješenje, stvari mogle ići u tom pravcu, te da bi CIK mogao podzakonskim aktom pokušati riješiti novonastalu situaciju, još je početkom 2018. godine najavila tadašnja predsjedavajuća ovog upravnog tijela, Irena Hadžiabdić pozivajući se na član 10.12. stav 1 Izbornog zakona Bosne i Hercegovine u kojem se kaže:
“Broj delegata iz svakog konstitutivnog naroda i iz reda ostalih, koji se biraju u Dom naroda Parlamenta Federacije BiH iz zakonodavnog tijela svakog kantona je proporcionalan broju stanovnika kantona prema posljednjem popisu. Centralna izborna komisija BiH određuje, nakon svakog popisa, broj delegata koji se biraju iz svakog konstitutivnog naroda i iz reda ostalih, a koji se biraju iz zakonodavnog tijela svakog kantona.“
Navodeći tom prilikom da, ukolio CIK bude morao odlučivati, “to neće biti implementacija odluke Ustavnog suda BiH nego postupanje po članu koji kaže da CIK određuje broj delegata poslije svakog popisa”, Hadžiabdićeva je dodala da “to do sada nikada nije rađeno jer smo popis imali 2013. godine, a njegove rezultate tek 2016. i to bi mogli raditi prvi put”.
Upravo je navod iz pomenutog člana Izbornog zakona BiH koji kaže “nakon svakog popisa” bio ključni argument na osnovu kojeg je 18.12.2018. godine CIK donio Uputstvo o izmjenama i dopunama Uputstva o postupku provedbe posrednih izbora za tijela vlasti u BiH obuhvaćenih Izbornim zakonom BiH na osnovu koje bi se trebao koristiti popis iz 2013. godine, te primijeniti princip 1/1/1, koji znači da će u Domu naroda Parlamenta FBiH biti najmanje jedan Bošnjak, jedan Srbin i jedan Hrvat iz svakog kantona ukoliko su izabrani.
Ovu i ovakvu odluku CIK-a moguće je sagledati iz više aspekata.
Prije svega treba naglasiti da se Uputstvo odnosi samo na implementaciju posrednog dijela Opštih izbora 2018. godine, te ostaje zadatak Parlamentarne skupštine BiH da kroz izmjene Izbornog zakona BiH dugoročno riješi ovo pitanje.
Reakcije na odluku Centralne izborne komisije o primjeni popisa iz 2013.
Ipak, odluka CIK-a da se primjeni popis iz 2013. godine naišla je na žestoke reakcije svih političkih stranaka sa sjedištem u Sarajevu koje pravno uporište za tvrdnju da je Uputsvo CIK-a neustavno nalaze u Amandmanu LI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine koji kaže:
“Objavljeni rezultati popisa stanovništva iz 1991. godine na odgovarajući način će se koristiti za sva izračunavanja koja zahtijevaju demografske podatke dok se Aneks 7. u potpunosti ne provede. Ovim amandmanom mijenja se član IX.7 Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.”
Podsjećamo, Aneks 7 – Sporazum o izbjeglicama i prognanicima, kao sastavni dio Dejtonskog mirovnog sporazuma pored ostalog kaže da “sve izbjeglice i prognanici imaju pravo slobodno se vratiti u svoje domove”, te navodi da će “Strane osigurati da se izbjeglicama i prognanicima omogući siguran povratak, bez rizika od uznemiravanja, zastrašivanja, proganjanja ili diskriminacije, naročito zbog njihova etničkoga podrijetla, vjeroispovijedi ili političkoga uvjerenja”.
Koliko je do sada po tom pitanju učinjeno, te da li su u pravu oni koji tvrde da je povratak izbjeglih i raseljenih lica u BiH praktično završen, pitanja su za posebne analize.
Međutim, nepobitne su činjenice da je Aneks 7 još uvijek na snazi, te da je kao takav ugrađen u ustavno-pravnu stečevinu Bosne i Hercegovine. U tom kontekstu, upravo ti argumenti, uz dodatak da bi primjena popisa iz 2013. godine “bila legalizacija etničkog čišćenja” bili su korišteni od strane političkih subjekata koji su u tom dijelu osporavali odluku CIK-a.
Ovakav stav pored ostalih iznio je i zastupnik DF-a u Zastupničkom domu Parlamentarne skupštine BiH i potpredsjednik te stranke, Dženan Đonlagić koji podsjeća “da je Anex 7 Dejtonskog sporazuma još na snazi, te da odluka CIK-a o primjeni popisa iz 2013. godine, a koji je uzgred rečeno entitet RS i institucionalno odbio da prihvati, bi značila da ti ljudi na sebe stavljaju teret legalizacije ratnog zločina etničkog čišćenja”.
I generalni sekretar SDA, Halid Genjac je, najavljujući da će SDA uputiti apelaciju Ustavnom sudu BiH na odluku CIK-a, izjavio da “niko nadležan nije rekao da je Aneks 7 proveden”, te da njegova stranka “osporava taj pristup CIK-a i smatra da je to protivustavno”.
Član Predsjedništva BiH i predsjednik Demokratske fronte (DF), Željko Komšić najavljujući da će uputiti prigovor Apelacionom odjelu Suda Bosne i Hercegovine na sljedeći način prokometarisao odluku CIK-a:
“Ovakva odluka CIK-a nije nikakvo kompromisno rješenje, kako će se to već nastojati predstaviti. Nije moguće malo prekršiti Ustav. Nije li u jednom segmentu prekršen Ustav, on je prekršen u cijelosti. Političke kompromise nije moguće praviti u pogledu ustavnopravnih pitanja, jer kada je u pitanju zaštita Ustava ne smije i neće biti nikakvih kompromisa.”
U DF-u su otišli i korak dalje, te je ova stranka “Tužilaštvu BiH i Državnoj agenciji za istrage i zaštitu (SIPA) podnijela izvještaj o počinjenju krivičnih djela protiv pet članova Centralne izborne komsije (CIK) zbog izglasavanja podzakonskog akta o načinu popunjavanja Doma naroda Parlamenta FBiH”, smatrajući “da su članovi Centralne izbore komisije svjesno ignorisali Rješenje i Odluku Ustavnog suda BiH kojima je isključivo naloženo Parlamentarnoj skupštini BiH da riješi pitanje popune Doma naroda FBiH, te su na taj način zloupotrijebili položaj i ovlaštenja i nesavjesno radili u službi”.
Reakcije na odluku Centralne izborne komisije o primjeni principa 1/1/1
Ni stranke okupljene oko HDZ-a BiH nisu bile zadovoljne Uputsvom CIK-a, ali su se njihove primjedbe odnosile na primjenu principa 1/1/1, koji znači da će u Domu naroda Parlamenta FBiH biti najmanje jedan Bošnjak, jedan Srbin i jedan Hrvat iz svakog kantona ukoliko su izabrani.
S tim u vezi, stavove ovog dijela političkog spektra u BiH u potpunosti oslikava izjava zastupnika HDZ-a BiH u Zastupničkom domu Parlamentarne skupštine BiH, Predraga Kožula koji kaže da “odluka Središnjeg izbornog povjerenstva BiH da podzakonskim aktom riješi pitanje izbora izaslanika u Dom naroda Parlamenta Federacije BiH nije u skladu s presudom Ustavnog suda BiH po apelaciji Ljubić, te da je to pitanje u nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH kao i trajno rješenje koje se tiče izbora izaslanika u domove naroda, ali i izmjena samog Izbornog zakona BiH u rukama je Parlamentarne skupštine BiH”.
Na pitanje da prokomentariše koji popis stanovništva je relevantan pri popuni Doma naroda, Kožul ističe da je „SIP BiH izabralo jedino moguće rješenje jer u Izbornom zakonu piše da je SIP nadležan za izračun o popuni pri izboru izaslanika u Dom naroda PFBiH po posljednjem popisu”, te dodaje:
“Kada bi to isto radili po popisu iz 1991. godine to bi bilo potpuno besmisleno jer postojeći članak Izbornoga zakona koji je Ustavni sud stavio van snage je temeljen na popisu iz 1991. i u tom slučaju SIP ne bi jednostavno imao što raditi. S aspekta izbora popisa SIP je odabrao jedino moguće rješenje.“
Iz navedenog je jasno da relevantni politički subjekti u Federaciji BiH na sasvim različite načine osporavaju Uputsvo CIK-a. Tako je za stranke sa sjedištem u Sarajevu sporan dio kojim se predviđa korištenje popisa iz 2013. godine, dok je za HDZ BiH taj dio prihvatljiv, ali ne i princip 1/1/1 koji predviđa da će u Domu naroda Parlamenta FBiH biti najmanje jedan Bošnjak, jedan Srbin i jedan Hrvat iz svakog kantona ukoliko su izabrani.
Osim toga, zanimljivo je da se sve stranke slažu da ovo pitanje nije u nadležosti CIK-a već Parlamentarne skupštine BiH, zaboravljajući istovremeno da su upravo pomenute stranke, pored ostalih, bile dijelom te iste Parlamentarne skupštine BiH koja u zakonski predviđenom roku nije ispunila svoju ustavnu obavezu i riješila pitanje iz “svoje nadležnosti”.
Reakcije međunarodnih aktera i eksperata na Uputstvo Centralne izborne komisije
U ovom dijelu važno je podsjetiti i na mišljenje OHR-a po ovom pitanju u kojem se kaže da je stav Kancelarije visokog predstavnika u BiH “u vezi Doma naroda Federacije i primjene Ustava Federacije BiH, uvijek je bio principijelan: do okončanja izborne reforme, Ustav Federacije BiH treba se primjenjivati u cijelosti, i kada se radi o popisu i kada se radi o takozvanom pravilu 1/1/1. Dozvoliti Izbornom zakonu BiH prvenstvo u odnosu na Ustav Federacije BiH, u dijelu koji se odnosi na sastav institucija Federacije, može imati vrlo ozbiljan utjecaj u budućnosti”.
Međutim, nakon što je CIK donio odluku, Iz OHR-a su poručili da “Visoki predstavnik dosljedno ističe da je pravovremeno formiranje vlasti od ključnog značaja”, ali i dodali da je “što se tiče sadržaja odluke Centralne izborne komisije, mišljenje visokog predstavnika je od ranije poznato i nije se promijenilo”.
Slično su reagovali i iz Ambasade Sjedinjenih Američkih Država i Delegacije Evropske unije u BiH, “pohvaljujući CIK na preuzimanju koraka koji će omogućiti formiranje vlasti Federacije”, naglašavajući između ostalog da “radi manjka političke volje za kompromisom, stranke nisu uspjele da postignu dogovor o zakonskom rješenju”. Tom prilikom naglašeno je i da se “neslaganja sa odlukom CIK-a mogu rješavati kroz dostupna pravna sredstva, a proces formiranja vlasti se ne treba držati taocem”.
U kontekstu rješavanja “neslaganja sa odlukom CIK-a”, korisno se osvrnuti na mišljenje eksperta za ustavno pravo Nedima Ademovića koji primjećuje da je “CIK napravila kardinalnu grešku, jer je pokušala da izađe u susret sukobljenim strankama i zajednicama na način da će svakome dati nešto, tako da će svi biti relativno nezadovoljni”.
Upravo reakcije “sukobljenih stranaka” idu u prilog tome da je, po Ademovićevim riječima, “CIK sistemom švedskog stola malo uzimao rješenja iz Ustava FBiH, a malo iz Izbornog zakona BiH, te je tako napravio jednu mješavinu zaključaka, ne vodeći računa o međunarodnom, ustavnom i izbornom pravu koji ga obavezuju”.
Kao rezultat svega, i pored toga što je na osnovu Uputstva CIK-a imenovan Dom naroda Parlamenta FBiH, dileme u pogledu zakonitosti i ustavnosti CIK-ove odluke još uvijek nisu otklonjene.
Apelacije Ustavnom sudu BiH i Ustavnom sudu Federacije BiH
Podsjećamo, nakon što je SDA uputila Zahtjev za ocjenu ustavnosti Uputstva CIK-a, Ustavni sud BiH se proglasio nenadležnim po tom pitanju.
Međutim, upravo je Nedim Ademović zastupnik Kantona Sarajevo i stranka okupljenih u okviru “Bh bloka” koji su se putem tužbenih zahtjeva obratili Sudu BiH u vezi s Upustvom CIK-a, te tražili njegovo poništenje. S tim u vezi Ademović između ostalog smatra da je “CIK direktno oduzeo prava Kantonu Sarajevo, ali i uskratio politički potencijal političkim strankama, na koji su mogli objektivno računati po starim propisima”.
Također, još prije nego što je CIK donio pomenuto Uputstvo, potpredsjednik Vlade FBiH i ministar rada i socijalne politike, Vesko Drljača poslao je zahtjev “Ustavnom sudu FBiH za davanje mišljenja o tome da li je Dom naroda FBiH prema tumačenju Ustava dom kantona ili konstitutivnih naroda te da li se treba pri popuni Doma naroda FBiH i dalje primjenjivati Ustavom FBiH predviđen princip – popis iz 1991. i pravilo 111”.
Kada se ovome doda da se Ustavni sud BiH još uvijek nije očitovao po apelaciji Borjane Krišto kojom se pokušava osporiti odredba Ustava Federacije BiH “koje utvrđuju da se iz svakog kantona bira po jedan delegat iz svakog naroda”, jasno je da i dalje postoji mogućnost da bi CIK-ovo Uputsvo, a time čitav i proces uspostave Doma naroda Parlamenta FBiH u pravnom smislu mogao biti osporen, te time i čitav proces uspostave zakonodavnih tijela u tom dijelu vraćen na početak.
Odgovornost za rješenje problema
U ovom momentu, svi navedeni problemi “gurnuti su pod tepih”, te je nakon što su imenovani domovi naroda na federalnom i državnom nivou, djelovanje političkih stranka a time i pažnja javnosti u Bosni i Hercegovini usmjerena na pregovore u vezi uspostavljanja novih parlamentarnih većina.
Međutim, odluke nadležnih sudskih instanci će u svakom slučaju morati biti donesene, te će sve do dog momenta, bez obzira koliko se ta činjenica ignorisala, pravna upitnost uspostave dijela zakonodavne, a posljedično tome i izvršne vlasti biti prisutna.
U svakom slučaju, bez obzira kakve te odluke bile, konačno rješenje problema nastalog nakon brisanja dijela Izbornog zakona BiH od strane Ustavnog suda BiH može donijeti samo Parlamentarna skupština BiH, čiji je to od samog početka u prvom redu bio zadatak i ustavna i zakonska obaveza.
Ovaj tekst je isključiva odgovornost autora, te ne označava nužno i stavove Inicijative za monitoring evropskih integracija BiH.