Reforma javne uprave

Autorica: Branislava Petković, studentkinja četvrte godine Pravnog fakulteta Univerziteta Istočno Sarajevo

Značaj reforme javne uprave

Javna uprava je najživotniji segment pravnog poretka jedne države. Građani neposredni kontakt sa državom kao apstrktom pojavom ostvaruju upravo preko organa uprave kroz koje se država materijalizuje. Praktično, čovjek se ne može ni roditi ni umrijeti bez uprave, jer da bi rađanje i umiranje kao prirodni fenomeni proizveli efekte u pravnom svijetu neophodno je da budu evidentirani od strane nadležnih upravnih organa. Posredstvom organa uprave građani ostvaruju niz svojih prava, te je neophodno da javna uprava bude jednako dostupna, transparentna i ažurna u svom radu. S druge strane, zadatak uprave je i da svojim aktima građanima nameće različite zakonima propisane obaveze, te je potrebno da njeno funkcionisanje u tom pogledu bude pravično, lišeno mogućih zloupotreba i nadasve zakonito. Specifični značaj koji javna uprava ima u većini tranzicijskih zemalja, pa i u Bosni i Hercegovini, ogleda se u ulozi uprave kao poslodavca. Okolnost da je javna uprava najbolji i najsigurniji poslodavac siguran je znak nerazvijene privrede i neodrživog finansijskog opstanka.

Značaj javne uprave, kao lica države, za prosperitet i stabilnost društva prepoznala je Evropska unija, te propisala u nekoliko opštih pravnih akata standarde organizacije javne uprave, među kojima su najznačajniji Povelja o osnovnim pravima iz 2000. godine, te Evropski kodeks dobrog upravnog postupka iz 2001. godine. U procesu približavanja a zatim i pridruživanja Evropskoj uniji važnu stavku predstavlja i proces reformisanja javne uprave. Krećući se evropskim putem prosperiteta Bosna i Hercegovina treba zakonodavstvo, ali i praksu, javne uprave da uskladi sa standardima i tekovinama evropskog prava.

Obavezu reformisanja javne uprave Bosna i Hercegovina preuzela je najprije Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju. U tom pravcu, Vijeće ministara BiH, entitetske Vlade i Vlada Brčko distrikta usvojile su 2006. godine Strategiju reforme javne uprave, koju je izradio Ured koordinatora za reformu javne uprave, uz podršku Tima tehničke pomoći Evropske komisije. Nova etapa reforme javne uprave nastavlja u započetom smijeru 2014. godine donošenjem Reformska agenda za Bosnu i Hercegovinu 2015-2018 koja u odjeljku posvećenom reformi javne uprave predviđa i podržava  zakonodavne reforme na svim nivoima vlasti koje će biti provedene uz pomoć Svjetske banke i SIGMA-e (Support for Improvement in Governance and Management, zajednički projek OECD-a I EU čiji zadatak i cilj je ekspertska pomoć državama u razvoju u procesu reformisanja javne uprave).

 

Uporednopravni prikaz zakonskih rješenja u novom upravnom zakonodavstvu Srbije i Hrvatske

U susjednim zemljama paralelno i proporcionalno procesu približavanja i pridruživanja Evropskoj uniji tekao je i proces reforme javne uprave koji je rezultovao usvajanjem novih Zakona o opštem upravnom postupku u Republici Hrvatskoj 2009. godine, a u Republici Srbiji 2016. godine. Upravno zakonodavstvo ovih zemalja decenijama se u okviru zajedničkih država zajedno razvijalo, te je zajednička ustavnopravna istorija duga i značajna. No, nova vremena i nove društvene okolnosti donijele su i potrebu unapređenja i usavršavanja zakonskih rješenja i prakse. Novi zakoni o opštem upravnom postupku Hrvatske i Srbije u suštini sadrže ista zakonska rješenja usklađena sa evropskim zakonodavstvom, dok je u Bosni i Hercegovini i dalje na pravnoj snazi Zakon o opštem upravnom postupku naslijeđen od SFRJ,  a kakav je prije uspješno provedenih upravnih reformi važio i u susjednim državama.

Neke od najkrupnijih i najznačajnijih novina koje novo upravno zakonodavstvo donosi su: uvođenje jedinstvenog upravnog mjesta, izmjene u postupku odlučivanja u upravnim stvarima, prigovor kao novo pravno sredstvo, uvođenje instituta upravnog ugovora, obaveza obavještavanja stranke o pokretanju postupka po službenoj dužosti koji nije u njenom interesu, predviđanje elektronske komunikacije, te odredba da se pravilima posebnih upravnih postupaka ne može smanjivati nivo zaštite prava i pravnih interesa stranaka koji je garantovan u opštem upravnom postupku.

U cilju ostvarivanja načela efikasnosti i ekonomičnosti Zakon o opštem upravnom postupku Republike Srbije  i  Zakon o opštem upravnom postupku Republike Hrvatske  uvode institut jedinstvenog upravnog mjesta. U slučajevima kada je potrebno voditi više postupaka stranci se omogućava da sve zahtjeve podnese na jednom mjestu, a zatim će ih organi uprave po službenoj dužnosti proslijediti organima nadležnim za postupanje u konkretnoj stvari. Riječ je o pravnom institutu koji će strankama odnosno građanima u mnogome olakšati ostvarivanje prava, uštediti vrijeme i novac, a poboljšati komunikaciju i saradnju među organima uprave. ZUP RS još sadrži odredbu po kojoj se blagovremenost podneska cijeni u trenutku kada je podnijet na jedinstvenom upravnom mjestu, a ne kada je dostavljen konkretnom upravnom organu nadležnom za odlučivanje, što svakako ide u prilog građanima kao strankama.

Krupna novina koju donose zakonodavne promjene tiče se i postupka odlučivanja. Naš aktuelni zakon predviđa da rješenje u upravnom postupku donosi rukovodilac odnosno starješina upravnog organa, dok je u nadležnosti službenog lica samo vođenje postupka. Praktično, razdvojene su faza vođenja postupka i faza odlučivanja u kojima postupaju različita lica. Novi zakoni propisuju da ovlašćeno službeno lice vodi upravni postupak, a istovremeno i odlučuje u upravnoj stvari. Pozitivni efekti koje ova promjena može donijeti tiču se profesionalizacije i depolitizacije javne uprave. Ako se ima u vidu da se na rukovodeće pozicije biraju lica po stranačkom kriterijumu, povjeravanje i radnje odlučivanja o upravnoj stvari zaposlenom službenom licu vodi većem stepenu samostalnosti u radu i smanjenju mogućnosti uplitanja vanpravnih političkih uticaja. Takođe, ovakvo proširenje nadležnosti službenog lica vodi potrebi njegovog stručnog usavršavanja što pozitivno djeluje na stepen profesionalizacije zaposlenih u državnoj upravi.

Novi zakoni uvode i, našoj upravnopravnoj praksi do sad nepoznat institut, upravnog ugovora. Ugovor je po svojoj pravnoj prirodi institut obligacionog prava za koje je karakteristična ravnopravnost stranaka i autonomija volje, dok upravnopravni odnos upravo suprotno karakterišu odnos subordinacije i prinuda. No, upravni ugovor u uporednopravnoj praksi nije nepoznat institut, a pod njim se podrazumijeva dvostrano obavezan pisani akt koji zaključuju organ i stranka, i kojim se stvara, mijenja ili ukida pravni odnos u upravnoj stvari. Praktično, ovim institutom dva neravnopravna subjekta se stavljaju u položaj ravnopravnih saugovarača.

Još jedna velika novina je i uvođene prigovora kao novog pravnog sredstva, uz već postojeću žalbu. Slijedeći načelo prava na dobru upravu i potrebu zaštite stranke kao slabijeg subjekta u upravnopravnom odnosu susjedski zakonodavci propisuju prigovor kao pravno sredstvo koje se može izjaviti na sve radnje uprave u odnosu na koje se ne može izjaviti drugo pravno sredstvo, kao što su upravni ugovor, upravne radnje i sl.

 

Zaključak

Naša država, kao i susjedne zemlje i ostale sa kojima smo u istoriji činili zajedničke države, imaju dugu i bogatu tradiciju upravnog zakonodavstva. Naime, među prvima u svijetu. 1930. godine Kraljevina Jugoslavija u čijem sastavu se nalazila i Bosna i Hercegovina, po uzoru na austrijsko pravo, donijela je Zakon o opštem upravnom postupku. Na ovim temeljima upravno zakonodavstvo nastavilo je da se razvija i u vrijeme druge zajedničke države SFRJ, te su nakon raspada države sukcesori nastavili da primjenjuju adaptirani Zakon o opštem upravnom postupku iz 1956. godine. No, potrebe prilagođavanja novim društvenim tokovima i neophodnost otklanjanja u praksi uočenih nedostataka koji se prije svega tiču efikasnosti rada javne uprave upućuju da je vrijeme za reformisanje upravnog zakonodavstva. Važnu ulogu u procesu reforme javne uprave ima Evropska unija. Naime, procesu približavanja EU u kome je i Bosna i Hercegovina podrazumijeva i usklađivanje pravnog poretka zemlje sa evropskim pravnim tekovinama, što u pravilu znači implementaciju modernih i progresivnih ideja i rješenja u domaći pravni poredak. To, istina, ne znači da će usaglašavanje naših zakona sa evropskim zakonodavstvom automatski riješiti probleme koji u praksi postoje, no modernizacija zakonodavstva neophodan je početni korak za otklanjanje nedostataka u pravnom poretku.

Istina je da Bosna i Hercegovina zaostaje na evropskom putu za zemljama u regionu, te da i proces reforme javne uprave u BiH ide iza reforme u susjednim državama. No, ovu slabost Bosna i Hercegovina mogla bi da iskoristi tako što će uvidjeti moguće poteškoće u primjeni novih zakona, te te propuste ispraviti u svom novom zakonu. Krupna kočnica procesa regforme javne uprave u BiH je i složena organizacija države, a kao glavne sistemske poteškoće reformskog poduhvata Transparency international ističe izostanak političke podrške reformama i  neefikasan sistem koorinacije reformskih aktivnosti.

Stiče se utisak da reforma javne uprave koja se provodi u postupku pridruživanja Evropskoj uniji, a koja je u susjednim državama Hrvatskoj i Srbiji za rezultat imala donošenje novih zakona o opštem upravnom postupku, na čijem putu je i Bosna i Hercegovina, kao osnovne ideje ima poboljšanje efikasnosti rada uprave, zaštitu stranke i prilagođavanje novim tehnološkim dostignućima. Višestruki značaj uprave za funkcionisanje države iziskuje neophodnost valjane reforme, do čega će nadamo se i doći.

Ovaj tekst je isključiva odgovornost autora/ice, te ne označava nužno i stavove Inicijative za monitoring EU integracija u BiH