Piše: Edo Kanlić, Transparency International u BiH
Bosna i Hercegovina (BiH) očekuje još jedan izvještaj u okviru Paketa proširenja koji Evropska komisija najčešće objavljuje u oktobru. Iako je BiH dobila zeleno svjetlo za otvaranje pregovora s Evropskom unijom (EU), ostaje pitanje: jesu li reformski zakoni, koji su ključni za napredak prema članstvu u EU, zaista poboljšali svakodnevni život građana? Transparency International u BiH je nedavno objavio analizu primjene reformskih zakona i upozorio da usvojeni zakoni nisu dali željene rezultate, dok su u nekim oblastima zabilježeni i negativni efekti.
Proces usvajanja
Iako se na usvajanje reformskih zakona čekalo godinama, to se najčešće vršilo kroz skraćene ili hitne procedure, bez mogućnosti za smisleno učešće stručne i šire javnosti. Zakon o slobodi pristupa informacijama na nivou institucija BiH je usvojen u ljeto 2023. godine, iako su konsultacije održane dvije godine ranije. Ministarstvo pravde BiH nije dalo adekvatan odgovor na pitanja zašto se čekalo ovoliko dugo i zašto glavne preporuke međunarodnih tijela i civilnog društva nisu uvrštene u usvojeni zakon.
BiH je izmjenama Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH (VSTV) trebala unaprijediti integritet nosilaca pravosudnih funkcija. U odnosu na prvobitno razmatrani nacrt izmjena Zakona, u verziji usvojenoj u septembru 2023. godine su sužene odredbe o sukobu interesa i opsegu informacija koje nosioci pravosudnih funkcija i članovi VSTV-a moraju prijavljivati u imovinskim kartonima. Obaveza dostavljanja podataka o imovini se pored sudija i tužilaca odnosi samo na članove istog domaćinstva, što izostavlja ostale bliske srodnike na koje se imovina najčešće prepisuje. Propuštena je prilika za efikasno sankcionisanje nepravovremenog dostavljanja i svjesnog dostavljanja nepotpunih i/ili netačnih informacija u imovinskim kartonima.
Osim hitnih izmjena s ciljem jačanja integriteta u pravosuđu, BiH mora usvojiti novi Zakon o VSTV-u, u koji treba uvrstiti sve međunarodne preporuke. Javnost je o sadržaju prednacrta ovog dokumenta saznala tek po objavljivanju Privremenog mišljenja Venecijanske komisije. Mišljenjem je ukazano na nedostatke i potencijalna negativna dejstva zakona, na koje je civilno društvo ranije upozoravalo. To se posebno odnosi na zadržavanje odredbi iz važećeg Zakona u dijelu koji reguliše nespojivost dužnosti i izvještavanje o imovini, a koje se zbog odgađanja primjene nisu mogle testirati u praksi. Venecijanska komisija je ukazala na neophodnost organizovanja širokih konsultacija u kojima bi svi zainteresovani akteri imali dovoljno vremena za pripremu komentara i prijedloga.
Zakon o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorističkih aktivnosti je usvojen pod prijetnjama da će BiH biti vraćena na listu visokorizičnih zemalja sa strukturnim nedostacima u borbi protiv pranja novca i finansiranja terorizma od strane Finansijske akcione grupe (FATF). Nakon nekoliko pokušaja, Zakon o sprečavanju sukoba interesa na nivou BiH je usvojen pred objavljivanje martovskog izvještaja Evropske komisije, od kojeg je zavisila odluka o otvaranju pregovora. EU je pozdravila usvajanje svih navedenih zakona, ne naglašavajući dovoljno nedostatke i (ne)usklađenost sa međunarodnim standardima.
Primjena usvojenih zakona
Nedostatak političke volje za implementaciju i/ili nedovoljno precizna formulacija najvažnijih odredbi usvojenih zakona doprinijeli su zadržavanju statusa quo, odnosno pogoršanju u pojedinim oblastima.
Primjena zakona kojim je trebalo olakšati pristup informacijama dokazuje da ovaj cilj nije ispunjen. Podnosioci žalbe kojima nisu dostavljeni traženi podaci ne dobijaju pravovremeno odluke drugostepenog organa. Prvostepeni organi ne ispunjavaju zakonski rok dostavljanja drugostepene odluke podnosiocima žalbe, a zakonodavac za takvo postupanje nije propisao prekršajne odredbe. Time je u praksi otežan pristup informacijama od javnog značaja.
Sudije i tužioci se i dalje imenuju i stupaju na dužnost bez provjera izvještaja o imovini i interesima, što je bio glavni cilj izmjena Zakona o VSTV-u. Zbog kašnjenja sa usvajanjem budžeta nije osnovan Odjel koji bi vršio ove provjere, pa je Zakon mijenjan još dva puta kako bi se odgodila primjena pojedinih odredbi. Posljednjim izmjenama su imenovanja i stupanja na dužnost omogućena bez provjera imovinskih kartona, čime reforma gubi svoj smisao i svrhu. Zakon nalaže da će provjere biti izvršene nakon osnivanja Odjela, odnosno najkasnije od kraja februara 2025. godine. U međuvremenu će kao sudije i tužioci raditi ljudi koji se potencijalno nalaze u sukobu interesa, čime glavni cilj reforme ostaje neostvaren.
Kraj avgusta je rok za usvajanje podzakonskih akata kojima će se stvoriti uslovi za adekvatnu primjenu Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorističkih aktivnosti. Zakon pored nepreciznih odredbi ne definiše rokove za uspostavljanje registra stvarnih vlasnika i formiranje Stalnog koordinacionog tijela. Nije usklađen sa tada važećom Direktivom EU, a u procesu usvajanja Zakona u BiH su na nivou EU usvojeni novi propisi koji regulišu ovu oblast.
Primjena Zakona o sprečavanju sukoba interesa u institucijama na nivou BiH je odgođena za šest mjeseci, odnosno do septembra 2024. godine. Odgoda se ne odnosi samo na proces imenovanja članova Komisije za odlučivanje o sukobu interesa. Intervjui s kandidatima održani su u posljednjoj sedmici avgusta, iako je rok od 90 dana za okončanje postupka istekao u junu. Komisija će po osnivanju biti dužna do kraja godine, odnosno 90 dana od dana primjene usvojiti veliki broj podzakonskih akata. Dok se čeka primjena novog Zakona, postojeća Komisija kojoj mandat daje prethodni Zakon se ne sastaje već mjesecima. Obzirom da će podzakonski akti za novi Zakon biti usvojeni tek krajem godine, to u praksi znači da će u toku 2024. godine sukob interesa u institucijama na državnom nivou ostati nesankcionisan.
Kako dalje?
Legitimno se zapitati koja je svrha usvajanja reformskih zakona koji ne ispunjavaju sve preporuke EU, a koji se potom ne primjenjuju adekvatno. Predstavnici institucija vlasti u BiH nerijetko javno izjavljuju da će usvojiti sve što EU od njih traži, ne osvrćući se na izostanak primjene i stvarni uticaj reformskih zakona na život građana.
Vlast u BiH je kroz procedure usvajanja zakona pokazala da ne želi participativan proces u kojem će se razmatrati i uvažavati preporuke civilnog društva i drugih zainteresovanih aktera. Nacrti, odnosno prijedlozi zakona koje su građani mogli komentarisati putem portala e-Konsultacije su usvajani nakon dugo odgađanja sa značajno izmijenjenim sadržajem i bez prijedloga pristiglih za vrijeme konsultacija. Vijeće ministara je izmjenama najvažnijih odredbi zakona netransparentno obesmišljavalo reformski proces, dok je Parlamentarna skupština skraćenim, odnosno hitnim procedurama onemogućila unapređenje ovih prijedloga.
Procesima reformi se pristupa površno, nastojeći ispuniti samo minimum kriterija Evropske komisije, bez detaljne procjene uticaja i stvarne želje za mijenjanje alarmantnog stanja u oblasti vladavine prava. Dok je fokus reformi stavljen na državni nivo, stanje u entitetima je nepromijenjeno ili pogoršano. U Federaciji BiH prijavitelji korupcije i dalje nisu zaštićeni, a zakon koji reguliše sukob interesa se i dalje ne primjenjuje. U Republici Srpskoj su u prošloj godini usvojene štetne izmjene kojima se praktično ozakonio sukob interesa.
Izvještaj Evropske komisije će biti još jedan presjek stanja i davanje preporuka BiH za nastavak reformskih procesa. Međutim, ako BiH želi ozbiljno napredovati prema članstvu u EU, potrebno je hitno osigurati ne samo usvajanje reformskih zakona, već i njihovu dosljednu primjenu na svim nivoima vlasti. Samo kroz stvarne promjene na terenu, a ne kroz formalno ispunjavanje minimalnih kriterija, BiH može pružiti svojim građanima stabilniji, pravedniji i prosperitetniji život.
Stavovi izneseni u ovom tekstu, ne odražavaju nužno stavove članica Inicijative za monitoring evropskih integracija, kao ni same Inicijative.