Piše: Rasim Ibrahimagić
Sarajevo, decembar 2015.
S ciljem osiguranja ostvarivanja koncepta dobrog upravljanja, institucije vlasti obavezne su osigurati javnost svog rada na način da pravovremeno i opširno informišu javnost o svojim aktivnostima, odgovore na potrebe građana i građanki, te osiguraju pristupačnost i transparentnost. U tu svrhu razvio se koncept koji se definiše kao pravo na pristup informacijama, a koji uključuje pristup korisnika informacijama, odnosno dostupnost informacija, te pravo na daljnje širenje dostupnih informacija. Pravo na pristup informacijama koje su dostupne javnoj vlasti je danas naširoko priznato kao osnovno ljudsko pravo zaštićeno međunarodnim javnim dokumentima. Besplatan pristup informacijama čini temelj demokratskog života afirmišući transparentnost javne uprave, koja omogućuje građanima i građankama da kreiraju kritičko i objektivno mišljenje o stanju i pojavama u jednom društvu kroz zakonske mogućnosti za dobivanje informacija o pitanjima od javnog interesa. Dakle, sloboda pristupa informacijama je za demokratski proces tzv. uslov bez kojeg se ne može i u većini država predstavlja ustavnu kategoriju koja se pojavljuje kao samostalno pravo ili kao sastavni dio nekog drugog prava, poput prava na slobodno izražavanje. Sloboda pristupa informacijama je propisana u brojnim međunarodnim dokumentima, uključujući: Univerzalnu deklaraciju o ljudskim pravima Ujedinjenih nacija, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Preporuke Vijeća Evrope; Arhušku konvenciju i dr.
Iako Ustavom BiH u katalogu ljudskih prava nije izričito garantovano i pravo na slobodan pristup informacijama, ovo pravo se na indirektan način izvodi iz Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda za koju je sam Ustav definisao da se kao takva direktno primjenjuje u BiH i ima prednost u odnosu na sve druge zakone. Ipak, tek 2000. godine je prvi put došlo do mogućnosti da građani i građanke praktično primjene ovo pravo. Naime, Bosna i Hercegovina kao demokratska zemlja koja teži ka članstvu u Evropskoj uniji prva je država u regiji koja je 2000. godine dobila Zakon o slobodi pristupa informacijama (u daljem tekstu: Zakon), prvo na državnom nivou, a zatim 2001. godine i u oba entiteta. Prema ovom Zakonu, svako fizičko i pravno lice ima pravo pristupa informacijama koje su pod kontrolom javnog organa, a svaki javni organ ima odgovarajuću obavezu da objavi takve informacije. Informacija u tom smislu je svaki materijal kojim se prenose činjenice, mišljenja, podaci ili bilo koji drugi sadržaj, uključujući svaku kopiju ili njen dio, bez obzira na oblik ili karakteristike, kao i na to kada je sačinjena i kako je klasifikovana, a pod javnim organom se podrazumijeva svaki organ u Bosni i Hercegovini, i to: izvršni organ, zakonodavni organ, sudski organ, organ koji obavlja javnu funkciju, a imenovan je ili ustanovljen u skladu sa zakonom, bilo koji drugi upravni organ i pravni subjekt koji je u vlasništvu ili kojeg kontroliše javni organ.
Kao i svako drugo pravo, pravo na slobodan pristup informacijama ima određena ograničenja, pa tako Zakon utvrđuje izuzetak od objavljivanja tražene informacije u slučajevima kada se otkrivanjem informacije osnovano može očekivati izazivanje značajne štete po legitimne ciljeve Bosne i Hercegovine (iz oblasti vanjske politike, odbrane i sigurnosti, monetarne politike i sl.), kada se utvrdi da zahtjev za pristup informacijama uključuje povjerljive komercijalne interese treće strane i kada se utvrdi da tražene informacije uključuju lične interese koje se odnose na privatnost trećeg lica. Nadležni javni organ, koji je Zakonom definisan kao javni organ koji ima kontrolu nad traženom informacijom, tj. koji je sačinio informaciju ili za koji je sačinjena informacija, će u svakom pojedinačnom slučaju utvrditi gore navedene izuzetke i neće objaviti traženu informaciju ako nakon obavljenog ispitivanja javnog interesa odredi da objavljivanje informacije nije od javnog interesa. Međutim, nadležni javni organ će objaviti traženu informaciju ako je to opravdano javnim interesom, bez obzira na utvrđeni izuzetak.
Pravo na pristup informacijama se ostvaruje podnošenjem zahtjeva nadležnom javnom organu uz ispunjenje određenih formalnih uslova, nakon čega taj organ obrađuje zahtjev, te obavještava podnosioca zahtjeva o tome da li je odobren pristup informaciji u cjelosti ili djelimično, ili je pristup informaciji odbijen u cjelosti ili djelimično. U oba slučaja se izdaje rješenje i to u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva. Zakonom je također propisano da svaki javni organ ima dužnost imenovanja službenika za informisanje koji će obrađivati pomenute zahtjeve, a osim toga svaki javni organ je dužan i objaviti vodič kojim se svakom licu omogućava pristup informacijama pod kontrolom javnog organa, indeks registar vrsta informacija koje su pod kontrolom javnog organa, statističke podatke i godišnji izvještaj. Analizom koju je na osnovu svog istraživanja objavio Centar za slobodan pristup informacijama vidljivo je da veliki broj javnih organa još uvijek nije imenovao službenika za informisanje, a kada je to i učinjeno oni nemaju adekvatnu stručnu spremu. Zatim, indeks registre informacija i vodiče za građane i građanke je sačinio mali broj javnih organa, s tim da je stepen ispunjenja ove obaveze na višim nivoima vlasti manji u odnosu na jedinice lokalne samouprave. Također, mali broj javnih organa sačinjava kvartalne izvještaje i dostavlja ih Instituciji ombudsmana za ljudska prava, izuzev javnih organa na lokalnom nivou, te javni organi u cjelini nedovoljno promovišu sam Zakon.
U provođenju Zakona veliku ulogu ima Institucija Ombudsmena za ljudska prava u BiH, koja u obavljanju svoje funkcije između ostalog može: razmatrati sačinjavanje i dostavljanje informacija, kao što su vodiči i opšte preporuke za olakšavanje provođenja i primjenu Zakona, uključiti u godišnji izvještaj poseban dio koji se odnosi na aktivnosti vezano za provođenje Zakona, te predlagati svim nadležnim ministarstvima u BiH uputstava za primjenu Zakona. S ciljem realizacije svoje nadležnosti utvrđene Zakonom, Institucija ombudsmana za ljudska prava uspostavila je mehanizam za praćenje stanja u ovoj oblasti na način da prati izvršenje obaveza javnog organa utvrđene Zakonom, te postupa po žalbama koje joj stranke upućuju. Važno je napomenuti da Zakon uključuje i kaznene odredbe za nadležni javni organ koji ne ispunjava obaveze iz Zakona i to u iznosu od 1.000 do 15.000 KM, ali i za odgovorno lice u javnom organu i to u iznosu od 1.000 do 10.000 KM. Inspekcijski nadzor nad provođenjem Zakona vrši Upravni inspektorat Ministarstva pravde BiH, kome se svaki podnosilac zahtjeva može obratiti radi zaštite prava na slobodan pristup informacijama, tj. kada mu javni organ onemogućava ostvarivanje prava utvrđenih Zakonom.
Pravo na pristup informacijama u Hrvatskoj regulisano je Zakonom o pravu na pristup informacijama, koji je prvi put donesen 2003. godine i više puta mijenjan. Izmjenama Ustava Republike Hrvatske iz 2010. godine, pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti postalo je ustavno pravo u Republici Hrvatskoj. Ustav tako nalaže da svako ograničenje prava na informaciju mora biti proporcionalno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinačnom slučaju, te kao takvo definisano zakonom. Nakon ovoga, usvojen je novi zakon 2013. godine, koji je između ostalog donio i usklađivanje sa određenim direktivama Evropske unije, a potom i njegove izmjene i dopune u augustu 2015. godine. Jedna od najvažnijih razlika između pomenutih zakona u Bosni i Hercegovini i Hrvatskoj je ta što zakon u Hrvatskoj javnim organima nameće takozvani proaktivni pristup u pružanju informacija. Naime, razlika se odnosi na način ostvarivanja prava na slobodan pristup informacijama. U Bosni i Hercegovini javni organi su dužni pružiti informaciju jedino u slučaju podnošenja zahtjeva, dok zakon koji tretira ovo pravo u Hrvatskoj nalaže javnim organima obvezu da omoguće pristup informacijama pravovremenim objavljivanjem informacija o svome radu na primjeren i dostupan način, odnosno na internetskim stranicama tijela javne vlasti ili u javnom glasilu i Centralnom katalogu službenih dokumenata Republike Hrvatske. Ovom odredbom hrvatskog zakona višestruko je olakšan pristup informacijama, jer je njihova dostupnost ostvarena do maksimuma u skladu sa današnjim razvojem modernih informacionih tehnologija. Evidentne su i druge razlike i noviteti u hrvatskom zakonu poput uspostavljanja Povjerenika za informisanje, koji je nadležan za nadzor nad provođenjem zakona, ali i detaljnog opisa dužnosti i poslova koje obavljaju inspektori iz Ureda povjerenika. Osim toga, dužnosti javnih organa u pogledu podnošenja izvještaja Povjerenika takstativno su nabrojane što omogućava jednobrazan pristup u izvještavanju, ali i izradu detaljnih i sadržajnih analiza o samom provođenju zakona. Utvrđen je i mnogo širi spektar prekršaja u vezi onemogućavanja ostvarenja prava na pristup informacijama, ali su evidentne i strožije sankcije za njihovo počinjenje.
Ukoliko se sagleda dosadašnje (ne)provođenje Zakona u BiH i određene prednosti zakona u Hrvatskoj, može se istaći čitav niz preporuka za poboljšanje ostvarenja prava na pristup informacijama u Bosni i Hercegovini. Najprije se to odnosi na provođenje javnih kampanja od strana organa vlasti u cilju upoznavanja javnosti o pravu na slobodan pristup informacijama i načinu njegovog ostvarenja. Zatim, važna je edukacija javnih službenika o Zakonu, koji bi eventualno mogao biti i sastavni dio tzv. državnog ispita kod provođenja konkursa o zapošljavanju državnih službenika i uposlenika u pravosuđu. Potrebno je uzeti u obzir mogućnost izrade jedinstvenog registra javnih organa i izgraditi efikasan mehanizam u cilju obavezivanja javnih organa da izrade indeks registre informacija i vodiče za građane i građanke. Također je potrebno imenovati službenike za informisanje tamo gdje to nije učinjeno, a eventualnim izmjenama i dopunama Zakona obavezno dograditi mehanizme i ovlaštenja Ombudsmena u cilju garancija za adekvatnu primjenu Zakona ili uspostaviti nove mehanizme, potom uvesti takozvani proaktivni pristup u ostvarenju prava na slobodu pristupa informacijama, te što je najvažnije obezbijediti efikasan sistem nadzora nad provođenjem Zakona.
Mišljenja i stavovi izneseni u ovom tekstu su stanovišta autora, ne nužno i Inicijative za monitoring evropskih integracija BiH.