Diskriminacija predstavlja jedan od stubova svih organizacionih oblika koji su do današnjeg dana evoluirali u Evropsku uniju kakvu poznajemo danas. Osnovni tekst Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (1957.) sadržavao je odredbu o zabrani diskriminacije po osnovi spola u kontekstu zapošljavanja. Donošenjem Direktive o jednakosti pri zapošljavanju i Direktive o rasnoj jednakosti područje primjene antidiskriminacijskog prava u EU-u se značajno proširilo. Konačno stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora, Povelja Europske unije o temeljnim pravima postala je pravno obvezujuća definirajući širi pojam diskriminacije u članu 21.
Politika uslovljavanja i suzbijanje diskriminacije
Donošenje Zakona o zabrani diskriminacije BiH je jedan od najuspješnijih rezultata politike uslovljavanja Evropske unije. Uslovljavanje Evropske unije se može podijeliti u nekoliko faza ali najbitnija podjela se odnosi na uslovljavanje prije dobivanja kandidatskog statusa (kada su uslovi nešto šire postavljeni) i uslovljavanja nakon dobivanja članstva (kada su uslovi daleko konkretniji). Prilikom donošenja Zakona jasno je da je jedini uslov na strani Evropske unije da BiH usvoji Zakon o zabrani diskriminacije koji će okvirno preuzeti elemente iz direktiva EU.
Zastupnici/e i delegati/kinje u Parlamentarnoj skupštini BiH vjerovatno ne bi usvojili/e Zakon o zabrani diskriminacije bez politike uslovljavanja od strane EU. Diskusije prilikom usvajanja ovog Zakona govore u prilog toj tvrdnji. Sama činjenica da je donošenje ovog Zakona bio jedan od uslova za dobivanje bezviznog režima za Bosnu i Hercegovini dovoljno govori o značaju koji Evropska unija polaže u postojanje pravnog okvira za suzbijanje diskriminacije.
I danas skoro šest godina nakon donošenja osnovnog teksta Zakon o zabrani diskriminacije BiH je u fokusu interesovanja Evropske komisije. Proširivanjem tema Strukturalnog dijaloga na temu pravosuđa Evropska komisija je ukazala na neke nedostatke u samom tekstu Zakona ali je i naglasila da će dio politike uslovljavanja predstavljati i dosljedno provođenje anti-diskriminacionih odredbi između ostalog i kroz donošenje strategije na nivou BiH. Strukturalni dijalog predstavlja jednu među fazu koja je u biti sastavni dio pregovora koji slijede po dobivanju kandidatskog statusa. I upravo sada uslovi koje postavlja Evropska unija pred BiH su dosta konkretniji.
Potreba daljeg usaglašavanja zakona
Koje je propuste identificirala Evropska komisija? Preporuke sa sedmog sastanka Strukturalnog dijaloga su pozvale BiH da osigura dodatno usaglašavanje Zakona o zabrani diskriminacije za komunitarnim pravom. Konkretno je prepoznato da Zakon nije definirao kao zabranjene osnove diskriminacije “dob” i “invaliditet” te da bi trebao da definira osnove spolne orijentacije i rodnog identiteta u skladu međunarodnom terminologijom. Dodatno je Evropska komisija pozdravila i podcrtala značaj izmjena i dopuna u pogledu proceduralnih odredbi zakona kako bi se osigurala dosljedna primjena od strane sudova i ostvarila pravna sigurnost.
Gledajući bit ovih uslova svi se odnose na povećanje pravne sigurnosti. Uključivanje zabranjenih osnova “dob” i “invaliditet” je bitno međutim postojeće rješenje u članu 2. Zakona ne isključuje zabranu diskriminacije na ova dva osnova. Naš zakonodavac je listu zabranjenih osnova definirao daleko šire od uslova Evropske unije. Dosljedna primjena komunitarnog prava bi zahtijevala listu zabranjenih osnova koja je najšire postavljena u Povelji o temeljnim pravima je uže postavljena nego u Zakonu o zabrani diskriminacije BiH čak i kada se pogleda lista eksplicitnog navednih osnova diskriminacije i uključuje npr. članstva u sindikatu ili drugom udruženju, spolno izražavanje i obrazovanje. Pored toga lista u Povelji je „zatvorena“ dok član 2. Zakona omogućava definiranje i šire liste osnova. Naše pravosuđe je za sada bilo spremno da razmatra predmete diskriminacije i na drugim osnovama kao što je to invaliditet i to u jednom od prvih predmeta vođenih u skladu sa odredbama ovog Zakona.
Ono što donekle umanjuje pravnu sigurnost kada je u pitanju ovako široka postavljena lista zabranjenih osnova jesu kriteriji za definiranje drugih osnova. Evropski sud za ljudska prava je u svojoj praksi razvio pristup prema definiranju ostalih osnova koji je zahtjeva da se osnovi odnose na stvarne lične karakteristike pojedinaca odnosno grupa koje te pojedince odnosno grupe čine značajno različitim. Takav uslov ne postoji u Zakonu o zabrani diskriminacije BiH i otvara mogućnost za različita, uska ili široka, tumačenja od strane redovnih sudova.
Evropska komisija je također naglasila značaj potrebe jasnijeg definiranja proceduralnih odredbi Zakona. Proceduralni aspekti Zakona o zabrani diskriminacije BiH su uveli značajne izmjene u odnosu na sve druge postupke koji se vode u skladu sa važećim zakonima o parničnom postupku. Ove izmjene su u najvećoj mjeri pratile smijernice iz dvije anti-diskriminacione direktive EU i prihvatile su standardne koji se odnose na mogućnost podnošenja kolektivnih tužbi i pravila o teretu dokazivanja.
Upravo ova dva proceduralna standarda su najveći doprinos Zakona. Reformom parničnog postupka u BiH početkom dvijehiljaditih princip akuzatornosti je postao dominantni princip svake parnice. Prema ovu pristupu osoba koja podnosi tužbu mora u potpunosti dokazati da je druga strana postupala protuzakonito odnosno mimo određene ugovorne obaveze. Tužena strana prema tome može odlučiti da spori dokaznu snagu činjenica koju predlaže tužitelj bez da iznosi bilo kakve protu-dokaze. Ukoliko tužitelj nije u stanju da osigura sve potrebne dokaze neće uspjeti sa svojim tužbenim zahtjevom.
Posmatrajući primjenu principa akuzatornosti iz ugla predmeta diskriminacije u kojima su mogućnosti utvrđivanja stvarnog činjeničnog stanja nemoguća bez aktivnog učešća tužene strane jer u većini slučajeva potrebni dokazi su u posjedu osobe koja vrši diskriminaciju. Pravilima o teretu dokaza obaveza dokazivanja se preraspodjeljuje između tužitelja i tužene strane. Prema ovom pravilu koje vrijedi isključivo u predmetima diskriminacije ukoliko tužitelj učini svoje navode potkrijepi činjenicama teret dokaza će biti na tuženoj strani. To znači da bi sud primjenom standarda dokazivanja koji je zasnovan na utvrđivanju prima facie ili pretpostavke da postoji diskriminacija trebao da zatraži od tužene strane da dokaže da sporenim radnjama nije diskriminirao tužitelja odnosno da je prema tužitelju jednako postupao. Ovo pravilo u velikoj mjeri omogućava pokretanje tužbi zbog diskriminacije u onim slučajevima u kojima osobe koje su smatrale da su žrtve diskriminacije jednostavno nisu imale dovoljno dokaza.
Ono šta jeste sporno kod trenutnog rješenja u članu 15. jeste činjenica da standard dokazivanja nije u potpunosti definiran. Direktive, praksa Suda pravde Evropske unije ali i praksa Ustavnog suda BiH govori da taj standard mora biti definiran na način da kada sud može „na osnovu dostavljenih dokaza pretpostaviti da se radi od diskriminaciji“ da treba da preraspodjeli teret dokazivanja. Ovaj standard je nejasan i omogućava nedosljednu primjenu u praksi.
I pravilo o mogućnosti podnošenja kolektivne tužbe je uvelo malu revoluciju u način zaštite od diskriminacije. Prema ovom pravilu organizacije koje su registrovane za zaštitu ljudskih prava mogu da podnesu tužbu u ime grupe osoba koje ne moraju biti identificirane odnosno ne moraju biti aktivni sudionici u postupku. Ovim je aktivna legitimacija proširena mimo općeg pravila u kojemu tužbu može podnijeti samo ona osoba koja je u sporu sa tuženom stranom. Ova mogućnost je već doprinijela pokretanju nekoliko bitnih strateških predmeta od kojih je tužba u vezi sa fenomenom „dvije škole pod jednim krovom“ možda i najznačajnija. Pokretanje pojedinačnih tužbi u ovom i drugim predmetima u kojima se određene grupe osoba smatraju diskriminiranim bi bilo nefikasno i komplikovano tako da ovo pravilo doprinosi pravnoj sigurnosti. Međutim, očito je tumačenje ove odredbe od strane sudova bila različita te bi se i ova odredba morala precizirati.
Efikasna zaštita od diskriminacije
Zakon prati ciljeve direktiva Evropske unije kada je u pitanju definisanje planiranog uticaja Zakona. Član 1. utvrđuje da je cilj ovog Zakon da se uspostavi okvir za ostvarivanje jednakih prava i mogućnosti svim licima u Bosni i Hercegovini, te da se uredi sistem za zaštitu od diskriminacije. Evropska unija još uvijek nije analizirala uspjeh ovih ciljeva već je, kao što se to može primijetiti, još uvijek pažnja usmjerena na donošenje u potpunosti usklađenog Zakona o zabrani diskriminacije BiH sa komunitarnim pravom.
Praksa sudova kada je u pitanju efikasna zaštita koja bi trebala biti garantovana ovim Zakonom još uvijek nije u potpunosti ostvarena. Analizirajući predmete koji su do sada razmatrani od sudova može se zaključiti da je vrlo neujednačena. Pored toga i pored činjenice da su predmeti diskriminacije hitni sudovi još uvijek ne postupaju hitno. U predmetu Ustavnog suda BIH po apelaciji malodobnog I,Š. Broj AP-1859/11 utvrđena je:
„povreda prava na pravično suđenje (… )u odnosu na pravo na donošenje odluke u razumnom roku u situaciji kada prvostepena odluka nije donesena nakon jedne godine i devet mjeseci i to u postupku koji je hitne prirode, u kojem se odlučuje o ličnom statusu i koji je od izuzetne važnosti za apelanta.”
Istovremeno je Vrhovni sud u presudi kantonalnog suda u predmetu povodom fenomena „dvije škole pod jednim krovom“ utvrdio pogrešnu primjenu Zakona o zabrani diskriminacije BiH u pogledu rokova pa čak i propuste procesne prirode kada se ovaj sud upustio u meritum predmeta.
Analiza ovih predmeta ali i drugih predmeta ukazuje na zaključak da efikasna zaštita od diskriminacije još uvijek nije ostvarena. Čak i onog trenutka kada Zakon bude u potpunosti usklađen sa direktivama neće postojati garancije efikasne zaštite jer ona zahtjeva dosljednu primjenu Zakona od strane sudova.
Pored dosadašnjih aktivnosti na edukaciji sudija u pogledu primjene Zakona koju su provodili centri za edukaciju sudija i tužioca mnogo nije učinjeno da se osiguraju potrebi kapaciteti sudova da odgovore na izazove diskriminacije. Po pristupanju Evropskoj uniji to će u određenim oblastima podrazumijevati i direktnu primjenu direktiva u onim situacijama kada iste ne bi bile tačno prenesene u pravni sistem BIH primjenom principa direktnog učinka. U takvim situacijama pojedinci bi se mogli pred sudovima u BIH direktno pozvati na tekst direktiva da bi ostvarili svoja prava. Dodatno će po pristupanju BiH EU postojati obaveza da se anti-diskriminacijsko pravo tumači u smislu stavova Evropskog suda za ljudska prava u pogledu primjene direktiva što će dodatno usložiti rad sudova.
Kako osigurati efikasnu zaštitu od diskriminacije?
Iz analize dosadašnje primjene Zakona jasno je da BiH, iako ima relativno dobar pravni okvir, još uvijek nije uspostavila efikasan sistem zaštite od diskriminacije. Pasivni odnos prema ovoj obavezi vjerovatno neće dovesti do značajnog napretka.
Kao rješenje se nameće donošenje posebne javne politike koja bi se fokusirala na prevenciju i borbu protiv diskriminacije. Potreba donošenja posebne javne politike je prepoznata od strane Evropske komisije u Izvještaju o napretku Bosne i Hercegovine za 2014. godinu kao i od strane Ujedinjenih naroda u posljednjem izvještaju sa Univerzalnog periodičnog pregleda za Bosnu i Hercegovinu koji je održan u junu 2014. godine.
Jasno je da i Evropska komisija prepoznala da nedostatak djelovanja koji onemogućuje postojanje efikasne zaštite od diskriminacije odnosno ostvarivanje jednakih mogućnosti. Donošenjem javne politike odnosno Strategije bi se osiguralo postojanje koordiniranog i proaktivnog pristupa u cilju efikasne zaštite od diskriminacije kako bi se osiguralo ispunjavanje pred-pristupnih i post-pristupnih obaveza.
Postavlja se pitanje da li Bosna i Hercegovina ima dovoljno izgrađenih kapaciteta da osigura izradu sveobuhvatne strategije odnosno da ostvari njenu dosljednu primjenu u praksi? Očito je da će u ovom procesu podrška Evropske unije biti ključna a Evropska komisija je vrlo jasno komunicirala da će finansijska podrška biti odobrena samo za one programe koji se odnose na provedbu nacionalnih sektorskih strategija. Realno je očekivati da bi i strategija usmjerena na suzbijanje diskriminacije bila obuhvaćena finanijskom podrškom iz pred-pristupnih instrumenata EU.
Sarajevo, februar 2015. godine
Inicijativa za monitoring evropskih integracija BiH