Učinkovit sistem pravnih lijekova u oblasti javnih nabavki

Juni, 2020.

Autor: Edis Fočo

Pravni lijekovi u oblasti javnih nabavki definisani su Zakonom o javnim nabavkama iz 2014. godine. Naime,  Direktiva 89/665/EEZ Vijeća od 21. decembra 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavci robe i javnim radovima i Direktiva 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. decembra 2007. o izmjeni direktiva Vijeća 89/665/EEZ i 92/13/EEZ u vezi s poboljšanjem učinkovitosti postupaka pravne zaštite koji se odnose na sklapanje ugovora o javnoj nabavci i predstavlja pravni okvir sa kojim Bosna i Hercegovina treba da uskladi nacionalni zakon o javnim nabavkama u dijelu pravnih lijekova. Zakon o javnim nabavkama u dijelu pravnih lijekova je u većoj mjeri usaglašen sa pomenutim propisima EU, međutim praksa u primjeni odredbi o pravnim lijekovima pokazuje određene slabosti. Stoga ću izložiti sistem pravnih lijekova u javnim nabavkama i neke od problema u sistemu pravne zaštite u praksi, a koji za rezultat imaju preporuke Evropske komisije[1]. Akcionim planom realizacije prioriteta iz analitičkog izvještaja Evropske Komisije, ova tema se ne spominje.

Sistem pravnih lijekova u javnim nabavkama

Sistem pravnih lijekova u javnim nabavkama počiva na principu trostepenosti. Ugovorni organ po žalbi rješava u prvom stepenu i žalbu može uvažiti u potpunosti ili djelimično, a ukoliko smatra da je žalba neosnovana, proslijeđuje je Uredu za razmatranje žalbi, koji je drugostepeni organ i rješava po žalbama u postupcima javnih nabavki u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. Ovdje je bitno naglasiti da iako u EU pojam „javne nabavke“ obuhvata i javne nabavke i koncesije i javno privatno partnerstvo, Ured za razmatranje žalbi odlučuje samo po žalbama u postupcima javnih nabavki. Pravna zaštita u oblasti koncesija i javno pribvatnog partnerstva nije definirana Zakonom o javnim nabavkama i Ured za razmatranje žalbi nema nadležnost za rješavanje po žalbama u tim oblastima. Žalbeni postupci u oblasti koncesija i javno privatnog partnerstva definisani su entitetskim zakonima, propisima Brčko Distrikta i kantonalnim zakonima o koncesijama i javno privatnom partnerstvu. Bitno je istaći da rješenja pravnih lijekova na postupke dodjele ugovora o koncesijama i javno privatnom partnerstvu nisu harmonizovana, te nailazimo na različita rješenja, što znatno usložnjava situaciju u pogledu pravne zaštite za privredne subjekte koji učestvuju u postupcima za dodjelu koncesije ili ugovora o javno privatnom partnerstvu. Sud Bosne i Hercegovine rješava u „trećem stepenu“, odnosno protiv odluka Ureda za razmatranje žalbi, koje su konačne i izvršne, može se pokrenuti upravni spor, koji prema odredbi Zakona o javnim nabavkama bi trebao da bude hitan.

Nadalje, uvođenjem naknada za ulaganje žalbe u postupcima javnih nabavki, intencija je bila da se smanji broj žalbi „profesionalnih“ žalitelja, odnosno žalitelja koji su željeli da zaustave zaključivanje ugovora. Međutim, naknadama se nije postigao cilj, jer se išlo ka tome da se smanji broj žalbi, ali broj žalbi je ostao isti, odnosno pokazuje intenciju porasta broja žalbi. U 2017. godini zaprimljena 2901 žalba[2], a u 2018. godini zaprimljeno je 3652 žalbe[3]. Imajući u vidu broj zaprimljenih žalbi, broj rješenih žalbi je 3 385, što predstavlja 93,15%. Međutim, broj objavljenih odluka Ureda za razmatranje žalbi na Portalu javnih nabavki je 2.053. Dakle, Ured za razmatranje žalbi ne objavljuje sve svoje odluke odmah po donošenju, što je veliki nedostatak sistema pravne zaštite, jer nema potpune transparentnosti u donošnju odluka Ureda za razmatranje žalbi, a što bi bilo vrlo korisno za sistem javnih nabavki. Presude i rješenja  Suda Bosne iHhercegovine također treba da se objavlju na Portalu javnih nabavki, ali uvidom Portal javnih nabavki objavljene su samo 2 odluke Suda Bosne i Hercegovine, iako je u 2018. godini pokrenuto 450 upravnih sporova i riješeno u 362 slučaja[4].

Kako Ured za razmatranje žalbi od usvajanja Zakona o javnim nabavkama 2014. godine, ima sjedište u Sarajevu i filijale u Banja Luci i Mostaru, odluke se donose na tri lokacije, što za posljedicu ima  donošenje različitih odluka u istim pravnim situacijama, odnosno ne postoji konzistentnost odluka Ureda za razmatranje žalbi, a a što stvara pravnu nesigurnost kod ponuđača. Iako se do danas više puta ukazivalo na potrebu otklanjanja ovog problema, do danas pitanje konzistentnosti odluka Ureda za razmatranje žalbi nije rješeno. Stoga je nužno da se izrade procedure i mehanizmi koji će obezbjediti konzistetnost i transparentnost odluka Ureda za razmatranje žalbi.

Neusaglašenost sistema pravnih lijekova u javnim nabavkama, u najvećoj mjeri se ogleda u veoma kratkim rokovima koje ima i ugovorni organ i Ured za razmatranje žalbi od momenta kada zaprimi žalbu. Iako Direktive EU o pravnoj zaštiti ne definišu rokove, definisani rokovi su kratki i to sa ciljem da se „ubrza“ cjelokupan postupak po žalbi. Ali to nije rezultiralo ubrzanjem rješavanja po žalbama, tako da iako izvještaji Ureda za  razmatranje žalbi navode da se žalbe rješavaju u Zakonom utvrđenom roku, praksa je pokazala velika kašnjenja u donošenju odluka od strane Ureda za razmatranje žalbi. Također, postupanje Ureda za razmatranje žalbi „ex officio“ Direktive EU o pravnoj zaštiti ne poznaju. Žalbeni postupci po Direktivama EU se kreču isključivo u okviru žalbenih navoda. Stoga treba razmotriti brisanje „ex officio“ postupanja Ureda za razmatranje žalbi, jer takvo postupanje može dovesti do zloupotreba.

Zaključak

Sistem pravnih lijekova u javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini je definisan u skladu sa zahtjevima iz Direktiva EU, te je u narednom periodu potrebno napraviti manje izmjene u Zakonu o javnim nabavkama i to u dijelu „ex officio“ nadležnosti Ureda za razmatranje žalbi, te redefinisati rokove, posebno za nabavke velike vrijednosti. Također je potrebno redefinisati i žalbeni postupak za nabavke male vrijednosti, i to na način jednostavnijeg i bržeg rješavanja po žalbi. Potrebno je donijeti formalne procedure i mehanizme rada Ureda za razmatranje žalbi, u dijelu konzistentnosti odluka, bez obzira na kojoj lokaciji se odluke donose.  U pogledu transparentnosti odluka Ureda za razmatranje žalbi i Suda Bosne i Hercegovine, potrebno je razraditi sistem objavljivanja odluka uz sam postupak nabavke na koji je izjavljena žalba. Sadašnje rješenje na Portalu javnih nabavki je teško za pretraživanje i povezivanje odluke po žalbi sa postupkom na koji je žalba izjavljena. Isto rješenje treba doraditi i za odluke Suda Bosne i Hercegovine. Za navedene aktivnosti neophodno je i kadrovsko i materijalno jačanje Ureda za razmatranje žalbi.

Stoga u narednom periodu treba otkloniti uočene nedostatke sistema pravnih lijekova u postupcima javnih nabavki, te u potpunosti usaglasiti sa Direktivama EU, kako bi ova oblast bila završena u daljnjim aktivnostima Bosne i Hercegovine na putu ka punopravnom članstvu ka EU.

Ovaj tekst je isključiva odgovornost autora/ice, te ne označava nužno i stavove Inicijative za monitoring evropskih integracija BiH.

[1] Analitički izvještaj u prilog dokumentu Saopćenje Komisije Evropskom parlamentu i Vijeća

Mišljenje Komisije o zahtjevu Bosne i Hercegovine za članstvo u EU (COM 2019) 261 final

[2] Izvještaj o radu Ureda za razmatranje žalbi za 2017. godinu

[3] Izvještaj o radu Ureda za razmatranje žalbi za 2018.godinu

[4]  Izvještaj o radu Ureda za razmatranje žalbi za 2018. godinu