Autor: Harun Išerić, student master studija Pravnog fakulteta Univerziteta u Sarajevu
Oblast obrazovanja u ustavnopravnom poretku BiH se nalazi u zajedničkoj nadležnosti BiH i entiteta. Preciznije, radi se o paralelnoj nadležnosti u kojoj je BiH donijela set okvirnih zakona (njih pet), među kojima je i Okvirni zakon o visokom obrazovanju u BiH (Sl. gl. BiH, br. 59/07 i 59/09). Okvirnim zakonom se uspostavljaju „principi“, „standardi“, „ciljevi“, „normativi“ za reguliranje date oblasti od strane nižih teritorijalnih jedinica: entiteta Republika Srpska, kantona u Federaciji BiH i Brčko Distrikta BiH. Ustavni sud BiH ističe da se okvirnim zakonom postavljaju opća načela i ciljevi u oblasti obrazovanja uz obavezu da navedeno bude dio entitetskih odnosno kantonalnih zakonodavstva (Odluka o dopustivosti i meritumu Ustavnog suda BiH u predmetu U 26/13, 26. 03. 2015., st. 46). Uloga država, a u slučaju kantona, i Federacije BiH, može se sažeti u jednu riječi: koordinacija. Okvirnim zakonom je uspostavljena državna Agencija za razvoj visokog obrazovanja i osiguranje kvaliteta.
U Federaciji BiH isključivu nadležnost utvrđivanja obrazovne politike, donošenje propisa iz oblasti obrazovanja i osiguranje obrazovanja, imaju kantoni (usporedi sa Presuda Ustavnog suda FBiH u predmetu U 29/09). To je rezultatiralo sa deset fragmentiranih prostora visokog obrazovanja u Federaciji, različitih zakonski rješenja i nejednakih uslova finansiranja javnih univerziteta. Javni univerzitetu u Federaciji BiH su: Univerzitet u Bihaću (osnivač Skupština Unsko-sanskog kantona), Univerzitet u Tuzli (osnivač Skupština Tuzlanskog kantona), Univerzitet u Sarajevu (osnivač Skupština Kantona Sarajevo), Univerzitet u Zenici (osnivač Skupština Zeničko-dobojskog kantona), Sveučilište u Mostaru (osnivač Skupština Hercegovačko-neretvanskog kantona) i Univerzitet „Džemal Bijedić“ (osnivač Skupština Hercegovačko-neretvanskog kantona).
Nakon usvjanja Okvirnog zakona, svi kantoni su imali rok od šest mjeseci da donesu svoje zakone. Kantoni su u izvršavanju ove obaveze, kasnili po nekoliko mjeseci. Hercegovačko-neretvanski kanton je to uradio tek 2012. godine, a posljednji je bio, Srednjo-bosanski kanton, kanton sa najvećim brojem privatnih fakulteta i univerziteta (2013. godine). Pravna praznina u ovom kantonu je bila iskorištena za osnivanje najvećeg broja privatnih univerzitetuta u BiH: Univerziteta Vitez, Internacionalnog univerziteta Travnika i Univerziteta u Travniku.
Činjenica da je materija visokog obrazovanja u nadležnosti kantona, generira nekoliko problema, i to:
1. Zakonodavstvo. Sama činjenica postojanja deset različitih legislativnih rješenja, koji u nekim slučajevima odstupaju i od državnog okvirnog zakona, upućuje na fragmentiranost, iscjepkanost, prostora visokog obrazovanja u Federaciji BiH. To dalje vodi ka kašnjenju u reformi visokog obrazovanja i različitosti u primjeni principa Bolonjske deklaracije.
2. Politizacija. Univerziteti su, manje-više, do nedavno, uspjeli da se odupru pokušaju lokalnih političkih elita da ih u potpunosti stave pod kontrolu političkih stranaka. Političke stranke univerzitete vide kao jednu u nizu prilika za zapošljavanje stranačkih kadrova i kontrolu studentske mase, a sve na uštrub kvalitetnog obrazovanja i razvoja kritičke misli. Tako je Evropska komisija u svojim dokumentima, visoko obrazovanje, identificira kao oblast visokog nivoa prijetnje od političkog uplitanja. Učestale izmjene i dopune zakona o visokom obrazovanju, čak i nekoliko puta za vrijeme mandata jedne kantonale vlade idu u prilog ovoj tvrdnji.
3. Korupcija. Transaprency International u BiH ističe da opterećenost visokog obrazovanja komplikovanim sistemom i glomaznom administracijom, te preklapanje nadležnosti i postojanje pravnih praznina i nejasnih procedura i propisa, otvara prostor za korupciju. Istog je mišljenja Evropska komisija, koja u svom Izvještaju za 2016. godinu o BiH navodi da visoko obrazovanje ostaje „područje visokog rizika za korupciju (…).“
4. Finansiranje. Prema podaci Federalnog zavoda za statisku, u 2015. godini, ukupni javni izdaci za formalno obrazovanje u Federaciji BiH su iznosili preko 870 miliona konvertibilnih maraka. Najveći procenat, oko 27%, je bio izdatak za visoko obrazovanje. Međutim, preko 2/3 budžetskog izdvajanje se odnosi na plate i doprinose zaposlenih u ovoj oblasti. U konačnici, vrlo mali i mizerni iznos ostaje za naučnoistraživački rad i razvoj nauke, što daleko od 1,8% BDP, koliko se prosječno izdvaja u zemljama Evropske unije. Različita finansijska moć kantona utječe i na razlike u platama zaposlenika na javnim univerzitetetima, ulaganju u naučnoistraživački rad te u konačnici samu finansijsku održivosti univerziteta. Također, pojedini univerzitetu su na trezorskom finansiranju, dok drugi nisu.
5. Mobilnost nastavnika i studenata. Mobilnost nastavnog osoblja i studenata je skoro pa nezanemariva. Glavni uzrok jeste nedostatak finansijske podrške. Zbog toga je Federalno ministarstvo obrazovanja i nauke predložilo formiranje Fonda za mobilnost u Federaciji BiH
6. Autonomija univerziteta. Teško je govoriti, bez detaljnog istraživanja, koliko su javni univerziteti autonomni u odnosu na svog osnivača. Međutim, indikativne su izjave članova akademske zajednice u Kantonu Sarajevo u pogledu Nacrta zakona o visokom obrazovanju, da Vlada njime ukida institucionalnu autonomiju Univerziteta i pokušava staviti Univerzitet pod političku kontrolu (prof. dr Enver Kazaz) te da je cijeli Nacrt zakona negacija autonimije Univerziteta (prof. dr Nerzuk Ćurak). Slične reakcije su bile i na Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o visokom obrazovanju u Tuzlanskom kantonu (Sl. nov. TK, br. 15/17). Tadašnji rektor, Samir Nurić, istakao da „s ovim izmjenama preuzimaju punu kontrolu nad Univerzitetom, koji više nema ni A od autonomije.“
Lisabonska deklaracija iz 2007. godine razlikuje sljedeće vrste autonomije: akademska (nastavni planovi i program i naučnoistraživački rad), finansijska autonomija (podrazumijeva da su univerziteti slobodni da operacionaliziraju dodijeljeni novac na način i za potrebe koje oni odrede), organizaciona autonomija (struktura univerziteta) i kadrovska autonomija (zapošljavanje, plate i napredovanja). U nekim državama ova autonomija je ustavom proklamovana vrijednost.
Koliko je stanje u visokom obrazovanju haotično govori u prilog i činjenica da su nedavno skupštine Unsko-sanskog i Tuzlanskog kantona smijenili rukovodstva javnih univerziteta. Tuzlanski kanton je to uradio čak dva puta u periodu od sedam mjeseci. U augustu 2016. godine je Skupština Unsko-sanskog kantona Zakonom o izmjenama Zakona o univerzitetu smjenila upravni odbora Univerziteta, te je tadašnjeg rektora, potom prorektore i dekane stavila u poziciju vršioca dužnosti. Zaključkom je obavezala novi Upravni odbor da vršioce dužnosti u roku od tri dana od stupanja na snagu Zakona, smijeni. Tome je prethodila serija dešavanja, koja je kulminirala na način da je Senat i Upravni odbor Univerziteta smijenio rektora, a da je tu smijenu poništilo Ministarstvo obrazovanja, nauke, kulture i sporta Unsko-sanskog kantona.
Tuzlanski kantona je u 2016. godini prvo donio novi Zakon o visokom obrazovanju (Sl. nov. TK, br. 7/16), a potom ga, do marta 2017. godine, izmjenio i dopunio dva puta (Sl. nov. TK, br. 10/16 i 5/17). Zakon je žestoko kritikovan, tvrdnjom da se njime narušava autonomija prilikom izbora rukovodećih i upravljačkih tijela Univerziteta u Tuzli, jer sam čin izbora „nije dovoljno autonoman.“ Naime, Zakon je propisao da Upravni odbor, u kojem većinu ima Vlada, daje prethodnu saglasnost za izbor rektora. Na taj način, izabran rektor, potom daje / ne daje saglasnost za izbor dekana javne visokoškolske ustanove. Riječima poslanika Hadžića, „to je jasna poruka da Vlada daje zadnju riječ.“ Valja istaći da prema studiji Asocijacije univerziteta Evrope, ovakav način izbora rektora nije nepoznanica u Evropi.[1]
Nepuna dva mjeseca potom, Skupština je usvojila izmjene i dopune Zakon kojim su praktično članovi Senata, prorektori, dekani, prodekati i generalni sekretar Univerziteta, zatečeni na dužnosti, razrješeni, a vršioca dužnosti rektora je imenovao privremeni Upravni odbor Univerziteta, u kojem pak većinu ima Vlada Tuzlanskog kantona. Privremeni Upravni odbor je obavezan da imenuje: članove privremenog Senata, koji na prijedlog vršioca dužnosti rektora je imenova vršioce dužnosti prorektora. Dakle, privremeni organ je imenovao druge privremene organe! Ovakim izmjenama i dopunama se protivio Senat Univerziteta tvrdeći da se ovim zakonodavnim rješenjima Univerzitet „destabilizira, uvodi u stanje neizvjesnosti i totalne dominacije politike“. Za vršioca dužnosti rektora je imenovan prof. dr Samir Nurić, član Stranke demokratske akcije, koji je kasnije izjavio da je imao punu podršku Kantonalnog odbora SDA kada je dolazio na mjesto rektora.
U konačnici, samo šest mjeseci kasnije, u martu 2017. godine, Skupština Tuzlanskog kantona, je usvojila nove izmjene i dopune Zakona o visokom obrazovanju. Njihovim odredbama je osobama zatečenim na funkcijama predsjednika i članova Upravnog odbora, rektora i prorektora, prestao mandat. Za razliku od prethodnih izmjena i dopuna, vršioca dužnosti rektora je imenovala Supština Tuzlanskog kantona, na prijedlog Komisije za obrazovanje, kulturu, sport i mlade. Dakle, jedno političko tijelo, kakvo je skupština, dobilo je mandat da bira rektora.[2]
Skupština većina je usvajanje Zakona pravdala „poremećenim odnosima“ na Univerzitetu i „nemogućnost da se napravi koordinacija između Vlade, Upravnog odbora Univerziteta i samog Univerziteta“. Smijenjeni rektor Univerziteta u Tuzli je ovakav čin opisao kao „pravno-političko nasilje“ i da isto predstavlja kulminaciju „višemjesečnih pritisaka vladajućih struktura Tuzlanskog kantona na rektora Univerziteta u Tuzli.“
Nažalost, Univerzitet u Tuzli je slika visokog obrazovanja u BiH. Lokalne političke elite od državotvornih prave lokalne univerzitete, postepeno uklanjajući njihovu autonomiju, utjecajući na kadrovska rješenja i dodjeljivanje akademskih zvanja.
Ovaj tekst je isključiva odgovornost autora/ice, te ne označava nužno i stavove Inicijative za monitoring EU integracija u BiH
[1] Vidi: http://www.rkrs.si/gradiva/dokumenti/EUA_Autonomy_Report_Final.pdf.
[2] U Evropi nije stran izbor rektora u kojem tijelo koje nije sastavni dio univerziteta (npr. vlada, ministarstvo) potvrđuje izbor rektora. Međutim, proces u kojem političko tijelo, tijelo koje nije univerzitetsko, bira rektora, je nepoznat.