Autor: Harun Išerić
August, 2018.
U junu 2018. godine, Evropska komisija je dostavila vlastima BiH dodatna pitanja o „informacijama koje Evropska komisija traži od Vijeća ministara Bosne i Hercegovine u svrhu pripreme Mišljenja o zahtjevu Bosne i Hercegovine za članstvo u Evropskoj uniji“. Prethodno je BiH nakon 14 mjeseci pripremanja dostavila odgovore na 3.242 pitanja iz Upitnika Evropske komisije za pripremu mišljenja o zahtjevu za članstvo BiH. Ukupan broj dodatnih pitanja, neračunajući potpitanja, iznosi 653.
Dodatna pitanja nisu neobična pojava. Komisija ih je upućivala u različitom obimu i Hrvatskoj, Srbiji, Makedoniji, Crnoj Gori i Albaniji. Tako je Hrvatska u odnosu na broj prvobitnih pitanja, dobila 4,04 % dodatnih pitanja, Srbija 25,33 %, Makedonija 3,88 %, Crna Gora 30,90 % i Albanija 21,93 %. Taj procenat u odnosu na BiH je 20,14 %.
Na koje su oblasti usmjerena dodatna pitanja i koji su razlozi dostavljanja
Različit je obim dodatnih pitanja upućenih BiH po kriterijima i poglavljima. U okviru političkih kriterija (koji uključuju i poglavlje broj 24 – pravosuđe i osnovna prava) je dostavljeno njih 106, a u okviru ekonomskih kriterija 33. Poglavlje broj 19 (socijalna politika i zapošljavanje) sadrži 43 dodatna pitanja, potom slijede poglavlje broj 14 (transportne politike) sa 38 pitanja, poglavlje broj 24 (pravda, sloboda i sigurnost) sa 36 pitanja, poglavlje broj 20 (načela poduzetničke i industrijske politike) sa 27 pitanja, poglavlje broj 22 (regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata) sa 26 pitanja, poglavlje broj 15 (energija) i broj 21 (transevropske mreže) sa 23 pitanja, poglavlje broj 27 (životna sredina i klimatske promjene) sa 22 pitanja itd.
Različiti su razlozi zbog kojih je Evropska komisija uputila BiH dodatna pitanja. Najčešći su:
- dostavljanje najnovijih podataka. Od Bosne i Hercegovine se traži da dostavi izvještaje, dokumente i statističke podatke iz posljednjih godina i to 2016. i/li 2017. godine.[1]
- objašnjenja. U velikom broju pitanja, Evropska komisija traži različita objašnjenja. Tako se zahtjeva objašnjenje o odnosu entitetskog zakona i državnog zakona[2] i usklađenosti entitetskih zakona sa državnim.[3] Od BiH se također traži da pojasni ili objasni određene stvari[4] ili da dostavi opširniji[5] ili kompletan[6] odgovor. Kompleksno i nejasno ustavno pitanje raspodjele nadležnosti između države i entiteta, entiteta i kantona, je također jedan od razloga dodatnih pitanja Komisije.[7] Pored toga, pitanje izvršenja međunarodnih obaveza BiH na entitetskom nivou[8] i zaključenja međunarodnih sporazuma od strane entiteta[9] je također dio dodatnih pitanja. Tražena su pojašnjenje zbog kontradiktornih odgovora[10] ili određenih pojmova koji su u odgovorima korišteni.[11] Neko odgovori su naprosto “generalni”,[12] te moraju biti detaljnije razrađeni. Ovdje treba također dodati i pitanja koja se tiču konstitutivnih naroda. Tako npr. Evropska komisija traži objašnjenje zašto je neophodno u odnosu na proces donošenja odluka u Konkurencijskom vijeću “da za svaku odluku mora glasati najmanje po jedan član iz reda konstitutivnih naroda” da bi Vijeće moglo odlučivati te za pravila imenovanja članova ovog Vijeća.[13] Slično pitanje je postavljeno i glede Vijeća za državnu pomoć.[14]
- dopunjujuće informacije. Odgovarajući na pojedina pitanja BiH je propustila da dostavi podatke za njene različite dijelove. Zbog toga Komisija u dodatnim pitanjima traži dostavljanje informacija i za one dijelove BiH za koje nisu dostavljeni.[15] Radi se o statističkim podacima, informacijama o pravnim aktima, izmjenama i dopunama zakona i sl.
- dostavljanje dodatnih dokumenata. Sa odgovorima BiH je Evropskoj komisiji trebala dostaviti i određene akte, odnosno njihove prevode na engleski jezik. Tamo gdje je to popustila uraditi, Komisija to ponovo od države traži. Najčešće se radi o međunarodnim bilateralnim sporazumima.[16]
- potvrđivanje tačnosti dostavljenih informacija. Evropska komisija traži u pojedinim pitanjima od BiH da potvrdi tačnost dostavljenih podataka, odnosno da li su određene liste potpune ili nekog drugog pitanja.[17]
- detaljniji odgovor. Evropska komisija u dodatnih pitanjima također traži i više detalja o određenim stvarima koje se spominju u odgovorima BiH.[18]
- odgovor na prvobitno pitanje uopće nije dat. Na neka pitanja sadržana u Upitniku, BiH je propustila odgovoriti (potpuno ili djelomično). Shodno tome, Evropska komisija je ponovila takva pitanja.[19]
Dodatna pitanja u oblasti političkih kriterija
U okviru političkih kriterija (demokratija i vladavina prava – ustav, parlament, vlada, civilno društvo, javna uprava, civilni nadzor nad sigurnosnim snagama, pravosuđe i borba protiv korupcije, osnovna prava – materijalna prava, procesna prava, poštivanje i zaštita manjina i kulturnih prava, zaštita ličnih podataka i regionalna pitanja i međunarodne obaveze – regionalna saradnja i dobrokomšijski odnosi) je postavljeno dodatnih 106 pitanja. U nastavku ću razmotriti samo neka od njih.
U okviru glave ustav, dva dodatna pitanja se tiču izvršavanja odluka Ustavnog suda BiH. Evropsku komisiju interesuje iz kojih razloga 13 njegovih odluka nisu još izvršene, te u koliko je slučajeva zbog neizvršenja došlo do krivičnog postupka.[20] Ponovljeno je pitanje iz Upitnika o tome da li bi Ustav BiH dozvolio supremaciju prava EU nakon pristupanja BiH Evropskoj uniji. BiH je u svom prvobitnom odgovoru istakla samo da “ukoliko BiH ne bi poštovala obaveze iz ugovora sa EU” došlo do povrede principa pacta sunt servanda, “a preko njega i člana III/3.b Ustava BiH”. Još je nekoliko pitanja ponovljeno i to: kako Ustav definiše podjelu nadležnost prema sektorskim politika (na šta je BiH prvobitno odgovorila: “za odgovor na ova pitanja vidjeti Ustave i Krivične zakone u BiH, dostavljene u sklopu ovog Poglavlja [Politički kriteriji]”). Ponovljeno je pitanje o tome da li postoje ustavne odredbe koje bi mogle spriječiti BiH da vrši usklađivanje sa evropskom pravnom stečevinom. Odgovor koji nije zadovoljio Komisiju je glasio da takve odredbe ne postoje, te da obzirom da su opća načela međunarodnog prava (vjerovatno aludirajući na princip pacta sunt servanda) sastavni dio pravnog poretka BiH i entiteta, Ustav BiH dozvoljava primat prava EU nad domaćim pravom nakon pristupanja.
U glavi parlament, Komisija je zatražila tabelarni prikaza broj usvojenih zakona u hitnom postupku na svim nivoima vlasti, nasuprot nabrajanju zakona i njihovih naziva na svim nivoima vlasti, kako je to prvobitno odgovorila BiH. Zatražen je tabelarni i zbirni prikaz još za zakone koji su usvojeni u svim parlamentima na incijativu poslanika te informaciju za sve parlamente o tome koje je prosječno vrijeme koje komisije posvećuju razmatranju zakona i ukupno prosječno vrijeme koje se posvećuje razmatranju zakona (u danima). Prethodno je BiH dostavila nepregledan i zbunjujući odgovor sa spiskom zakona usvojenih po hitnom postupku po svim nivoima vlasti i nazive zakona. Iako je pitanje o trajanju postupka pred komisijom bilo i prvobitno postavljeno, na njega BiH uopće nije odgovorila! Evropska komisija je i u prvobitnim pitanjima tražila dostavljanje informacija o nadležnostima parlamentarnih komisija. Međutim, BiH je to propustila uraditi za komisije parlamenta FBiH, te je to ponovo od nje zatraženo. Bit će interesanto pročitati odgovor entitetskih parlamenata o broju zakona, usvojenih u zadnjih pet godina, koji su sadržavali procjenu utjecaja, s obzirom da se u prvobitnim odgovorima takav dokument se uopće ne spominje kao relevantna u procesu usvajanja zakona niti da li se izrađuje.
Složenost sistem je iziskivalo i određena pitanja kojima se traži pojašnjenje o saradnji između različitih nivoa vlast, a posebno kada jedan nivo vlasti donosi propis koji može utjecati na druge nivoe vlasti (kao npr. kantonalna vlada koja donosi propis koji može utjecati na druge kantone ili FBiH ili Vijeće ministara tokom izrade propisa koji može utjecati na općine). Takva su pitanja ponovo postavljena u glavi vlada i glavi lokalna samouprava.
Iako je jasno bilo pitanje Evropske komsije o tome „kako su regulisane i definisane administrativne granice opština?”, u pogledu FBiH je samo odgovoreno da “u smislu njihovog teritorijalnog razgraničenja, regulisane su i definisane zakonom o nihovom osnivanju”. Zbog je to pitanje ponovo postavljeno (“objasnite kako su regulirane i definirane administrativne granice općina u Federaciji BiH? Koji su mjerodavni zakoni i na kojem nivou vlasti se usvajaju i provode?”).
Na pitanje da li je registracija organizacija civilnog društva brza, lahka i jeftina, za FBiH je odgovoreno da “registracija ovih organizacija je lahka, jednostavna i jeftina” bez detaljnog opisa tog postupka kako je to urađeno npr. za BiH i RS. Samo pozivanje na zakon nije zadovoljavajući odgovor, te je ovo pitanje ponovljeno u glavi civilno društvo i zatraženo detaljnije obrazloženje za FBiH, KS i BPK.
U glavi javna uprava je postavljeno čak 19 dodatnih pitanja i šest tabela za popuniti. Komisija traži da se odgovori „dovrše“, „dopune informacijama“, potom da se „dostave nedostajuće informacije“. Osam novih pitanja se tiče pravosuđa i to: organizacija i struktura, nezavisnost, nepristransost, odgovornost i disciplina, profesionalizma i stručnost, kvalitet, efikasnost, suđenje za ratne zločine, zločine protiv čovječnosti i genocid.
U glavi osnovna prava, Komisija traži detaljnije informacije o ustavnoj i zakonskoj zaštiti i zaštiti u praksi ljudskih prava i sloboda i to: prava na život, zabrana ropstva i prinudnog rada, diskriminacija, pravo na imovinu, ali i drugih društvo neprihvatljivih pojava: rani i naslini brakovi, zločin iz mržnje i rodno zasnovano nasilje. Dodatna pitanja se u okviru procesnih prava tiču prava osumnjičenog ili optuženog i žrtve u krivičnom postupku. Evropska komisija nije zaboravila (kako mnogi misle nakon britansko-njemačke incijative) presudu Sejdić-Finci i druge povezane presude (Zornić, Pilav i Šlaku), te je zatraženo da se dostave „ažurne informacije“ glede izvršenja ovih presuda, uključujući i mjere predviđene za „njihovo potpuno izvršenje“. Bitno je istači da se Evropska komisija osvrnula na fenomen „dvije škole pod jednim krovom“ i pitanje izvršenja četiri godine stare presude Vrhovnog suda FBiH (“kakva je trenutna situacija u vezi sa praksom “dvije škole pod jednim krovom” u Srednjobosanskom kantonu? Šta je urađeno ili se planira uraditi u pogledu izvršenja presude Vrhovnog suda FBiH iz 2014. godine koja nalaže da Hercegovačko-neretvanski kanton uspostavi jedinstvene, integrirane i multikulturalne škole sa jedinstvenim nastavnim planom i programom? Kada će se izvršiti ta presuda? Navedite rok.”).
U okviru zaštite manjina, dodatna pitanja se tiču provedbe Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, inkluziji Roma i sl. S obzirom da je nedavno stupila na snagu Opća uredba o zaštiti ličnih podataka građana EU dodatno pitanje iz oblasti zaštite ličnih podatak se tiče procesa usaglašavanja nacionalnog prava sa pravom EU.
Perspektiva izrade dodatnih odgovora
U dostavljenom dokumentu, Evropska komisija ističe da očekuje da „odgovore BiH dobije u naredna tri mjeseca“ (august 2018). U Upitniku dostavljenom u decembru 2016. godine, Komisija je dala indikativna rok BiH, da do kraja maja 2017. godine dostavi svoje dogovore. To se dogodilo tek u februaru 2018. godine. Teško je očekivati da će BiH uspjeti odgovoriti na dodatna pitanja u zadatom roku, posebno ako uzmemo u obzir da su u toku godišnji odmori, pasivna predizborna kampanja i složenost mehanizma koordinacije i usaglašavanja odgovora na pitanja.
Izuzetno zabrinjavajuća su zapažanja Evropske komisije da su pojedini odgovori „dati nedosljedno i nisu obuhvatili sve relevantne nivoe vlasti“ (ekonomski kriteriji – imovinska prava, provedba ugovora, registracija nekretnina), ali i da su dostavljeni različiti odgovori različitih nivoa vlasti, kao što je to slučaj sa razvojom gasne mreže te se traži od BiH da dostavi jedinstven odgovor (!).[21]
Dodatna pitanja Komisije su ukazala na nedostatke i propuste u procesu odgovaranja BiH na pitanja iz Upitnik. Oni su indikativni i za ocjenu spremnosti BiH da dobije kandidatski status i započne pregovore sa EU. Također, ukazuju da neće biti nedodirljivih pitanja i da će sigurno morati biti predmet revizije, kakav je npr. princip konstitutivnosti naroda („koje su pravne osnove za princip „konstitutivnosti naroda” i kako je taj princip povezan sa principom jednakosti svih građana bez obzira na njihovu nacionalnu pripadnost kako je to utvrđeno u acquis-u EU?”).[22]
Ovaj tekst je isključiva odgovornost autora/ice, te ne označava nužno i stavove Inicijative za monitoring EU integracija u BiH
[1] Ekonomski kriteriji, pitanje 2, 4b, 7a, 8; poglavlje 17, pitanje 4.
[2] Poglavlje 1 pitanje 1, 10; poglavlje 13 pitanje 1.
[3] Poglavlje 12, pitanje 1; poglavlje 22, pitanje 3.
[4] Poglavlje 1, pitanje 20 – pojasniti kako se važeće konvencije primjenjuju u kontekstu povrata kulturnih dobara u Bosnu i Hercegovinu; poglavlje 4, pitanje 7 – objasniti uslove za strance za sticanje nekretnine.
[5] Ekonomski kriteriji, pitanje 6e.
[6] Poglavlje 2, pitanje 13.
[7] Poglavlje 3, pitanje 1 – jedinstveni ekonomski prostor; poglavlje 11, pitanje 2 – poljoprivredna politika, pitanje 16 – politika kvaliteta u poljoprivredi; poglavlje 13, pitanje 2 – zakonodavstvo u oblasti ribarstva; poglavlje 15, pitanje 3 – energetika; poglavlje 17, pitanje 1 – ekonomska politika; poglavlje 20, pitanje 2c – industrijska politika, pitanje 18a – inovacija, istraživanje i razvoj; poglavlje 22, pitanje 1 – regionalna politika.
[8] Poglavlje 26, pitanje 1: Ako se nešto dogovori na međunarodnom nivou, da li je obavezujuće za entitetski i kantonalni nivo? Da li se prije postizanja sporazuma na međunarodnom nivou prvo mora postići sporazum na entitetskom nivou?
[9] Poglavlje 30, pitanje 8.
[10] Poglavlje 12, pitanje 6.
[11] Poglavlje 12, pitanje 10, 19.
[12] Poglavlje 13, pitanje 7.
[13] Poglavlje 8, pitanje 1.
[14] Poglavlje 8, pitanje 3.
[15] Poglavlje 1, pitanje 3, 7, 8, 12, 13; poglavlje 2, pitanje 3, 8, 10; poglavlje 3, pitanje 5, 6, 7; poglavlje 12, pitanje 11, 13; poglavlje 14, pitanje 3; poglavlje 21, pitanje 22; poglavlje 17, pitanje 17; ekonomski kriteriji, pitanje 11c.
[16] Poglavlje 1, pitanje 6, 14; poglavlje 14, pitanje 2.
[17] Poglavlje 4, pitanje 1; poglavlje 5, pitanje 1; poglavlje 11, pitanje 7; poglavlje 13, pitanje 11.
[18] Poglavlje 9 pitanje 3, 4.
[19] Poglavlje 16, pitanje 13, 16; politički kriteriji, pitanje 56b; poglavlje 1, pitanje 19; poglavlje 2, pitanje 1.
[20] U poglavlju 24 (pravda, sloboda i sigurnost) Evropska komisija se bavila neizvršenom odlukom Ustavnog suda BiH u predmetu U – 21/16: „Navedite informacije o odluci Ustavnog suda Bosne i Hercegovine kojom se Zakon o Obavještajno-sigurnosnoj agenciji proglašava djelimično neustavnim, naročito u dijelu koji se odnosi na posebne istražne mjere; pojasnite kakav to uticaj ima na sposobnost Obavještajno-sigurnosne agencije (OSA) da izvršava svoju ulogu i objasnite koje su mjere poduzete na zamjeni neustavnih zakonskih odredbi” (pitanje 31).
[21] Poglavlje 15, pitanje 10.
[22] Politički kriteriji, pitanje 8.