Piše: Mirza Buljubašić
Sarajevo, Februar 2016
Nakon potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma pokrenuti su procesi reforme policije čiji je osnovni cilj bio zaštita ljudskih prava i sloboda i povećanje osjećaja sigurnosti kod građana i građanki u sklopu procesa demokratizacije Bosne i Hercegovine. Proces reforme policije se sastojao iz nekoliko faza koje su rezultirale (malim) doprinosima u reorganizaciji i restrukturiranju policijskih struktura i njihovog djelovanja u Bosni i Hercegovini.
U demokratskom društvu uloga policije ima za cilj održavanje javnog reda i mira, prevenciju i represiju kriminala, zaštitu osnovnih prava i sloboda i bilo kakav drugi vid koordiniranih aktivnosti sa građankama i građanima.
Uloga Policije u tranzicijskim državama, u koje spada i Bosna i Hercegovina, predstavlja ključnu komponentu procesa reforme sigurnosnog sektora. Ti procesi u Bosni i Hercegovini su počeli neposredno nakon uspostavljanja mira, potpisivanjem Dejtonskog mirovnog sporazuma.
Prve, ne toliko značajne, reforme odnosile su se na demobilizaciju oko 26.000 policijskih službenika i strukturalnu reformu policije koja se sastojala od entitetskih MUP-ova, policije Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine i deset kantonalnih MUP-ova. Svaka policija je odgovarala odvojenim vladama i djelovala u skladu sa složenim normama tih vlada. Takva decentralizacija policije je bila znatno statična za operativni rad policije, a nesigurna za sveopći ambijent življenja. Međutim, u tome periodu sama fragmentiranost policije nije bila u fokusu procesa reformi, obzirom da je fokus reforme u tome periodu bio zasnovan na suštinu policijskog operativnog rada.
Pod početkom reforme podrazumjeva se rad IPTF (International Police Task Force) koji je svoj garant imao u članu XI Dejtonskog mirovnog sporazuma. Primarno, IPTF je imao dvostruku ulogu u reformi policije: certifikovanje policajaca i nadzor nad radom policijskih organizacija. Početkom 1999. godine OHR je podnio inicijativu za osnivanje državne granične službe, koja nije zaživjela zbog političkih neslaganja sve do 13. januara 2000. kada visoki predstavnik uspostavlja Državnu graničnu službu BiH na temelju Zakona o Državnoj graničnoj službi. Datum okončanja preuzimanja poslova nadzora i kontrole granica Bosne i Hercegovine je 30. septembar 2002. godine kada se aktivirala Jedinica granične policije Strmica. Tokom 2002. godine OHR i UN-ova Misija u BiH su sačinile pravni okvir za Državnu agenciju za istrage i zaštitu (SIPA). Iste godine SIPA postaje aktivna, ali sa nedostatkom ljudskih resursa. Krajem 2002. godine osniva se i Ministarstvo sigurnosti BiH koje postaje operativno 2003. godine. Procesi reformi, u tom periodu su zahtjevali veću profesionalizaciju i veću depolitizaciju policije, što je IPTF djelimično riješio postavljanjem direktora policije u entitetima BiH koji nisu imali političku funkciju.Pozitivno poboljšanje u tom periodu se ogleda u uključivanju manjina u policijske strukture i težnji ka rodnoj ravnopravosti, ali sa naznakom da je potreban veći progres. U ovom periodu karakteristične su brojne manjkavosti procesa reformi kao što je ogromni administrativni aparat i nedostatak organizacije policijskog menadžmenta. Kao jedan od pokazatelja nedostataka reforme u ovome periodu je broj zaposlenih policijskih službenika koji je iznosio cifru od 17.000 tokom 2002. godine, izuzimajući iz kalkulacija administrativno osoblje uposleno u raznim policijskim strukturama. Također, nedostatci su se odnosili i na nepostojanje precizno definisane strategije i ciljeva policijskih struktura. Navedeni nedostatci su bili svojevrsni alibi za neefikasno korištenje resursa koji su bili namjenjeni policijskim agencijama.
Značajne inicijative za reforme policije započete su 2003. godine aktiviranjem Policijske misije Europske unije (EUPM) u BiH. Kasnije, procesi reforme policije inkorporirani su unutar prioriteta Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju Bosne i Hercegovine sa EU. U tom periodu postojalo je 15 policijskih agencija u BiH. Zakon o Državnoj agenciji za istrage i zaštitu kojom je SIPA pravno naslijedila Državnu agenciju za informacije i zaštitu donešen je 2004. godine., te je na taj način SIPA postala prva agencija koja svoju nadležnost ostvaruje na teritoriji cijele BiH. Implementacija policijske reforme započela je 20. maja 2004. godine Inicirana od strane Europske komisije koja je za reformu delegirala bivšeg premijera Belgije Wilfreda Martensa, po kojem prva faza reforme nosi naziv. Cilj reforme bio je organizovati policijske organizacije za borbu protiv terorizma i organiziranog kriminala, te aktiviranje na radu u području ratnih zločina. Komisija je 15. decembra 2004. godine završila prijedlog za reformu policije koji se, između ostalog, odnosio na ujednačavanje ljudskih i ekonomskih kapaciteta. Prijedlog je odbijen u aprilu 2005. kada je Narodna skupština Republike Srpske odbacila prijedlog reforme policije.
Druga faza reforme policije dogodila se u periodu april–juli 2005. godine u kojem su lideri političkih stranaka pregovarali o takozvanom Martensovom planu. U toj fazi je Europska komisija postavila minimalne uvjete za reformu. Ti uvjeti su bili zasnovani na tri principa: državna ovlaštenja za sva budžetska i zakonodavna policijska pitanja, funkcionalne oblasti policijskih nadležnosti i nemiješanje politike u operativne aktivnosti policije. Nakon brojnih pregovora druga faza reforme je završena bezuspješno, uslijed čega tadašnji visoki predstavnik Paddy Ashdown osniva Komisiju za restrukturianje policije.
Treću fazu koja se odvijala tokom augusta i septembra 2005. godine karakterišu brojni institucionalni pregovori, odnosno sastanci predstavnika vlada. Iako je u ovome periodu postignut dogovor o ključnim pitanjima reforme, ona nikada nije provedena. Četvrta faza se dogodila sredinom oktobra 2005. godine kada su skupštine oba entiteta prihvatile Sporazum o reformi policije BiH nakon čega su uslijedili pregovori o stabilizaciji i pridruživanju EU sa Bosnom i Hercegovinom.
Peta faza reforme policije započinje osnivanjem Direkcije za reformu policije od strane Vijeća ministara BiH. Nakon što je Upravni odbor Direkcije za reformu policije, koji broji 12 članova u kojem su ravnopravno raspoređeni predstavnici konstitutivnih naroda, većinom glasova usvojio mišljenje o modelu organizovanja policije u BiH kojim je predviđena nadležnost države za finansije i zakonodavstvo, a nadležnost operativnog rada bi, prema modelu, pripadala lokalnim policijama. Nakon ove odluke dolazi do nesuglasica sa Vladom RS-a i predstavnicima Direkcije iz RS-a koji ovakav model nisu prihvatili. Šef Delagacije Evropske komisije u BiH Dimitris Kurkulas je prilikom prezentovanja izvještaja o napretku BiH u ispunjavanju uslova za pridruživanje EU optužio vlasti u RS-u da opstruiraju reformu policije u BiH. Optužbe su se odnosile i na privođenja visoko pozicioniranih ličnosti iz RS-a koji su bili odgovorni za ratne zločine. Direkcija za reformu policije je 14. decembra 2006. uspostavila Prijedlog reforme policije bez saglasnosti RS-a kojim su završeni pregovori o Stabilizaciji i pridruživanju između BiH i EU. Tokom 2006. godine u sklopu reformi postajala je potreba da se na državni nivo smjesti Služba za poslove sa strancima.
Šesta faza reforme policije započeta je 16. februara 2007. godine sastankom 12 parlamentarnih stranaka. Pregovori su vođeni do marta 2007. godine i rezultirali su neuspjehom zbog neusaglašenog stava političara iz RS-a i FBiH uslijed čega je BiH propustila šansu da parafira Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.
Sedma faza reforme policije se odnosi na prijedlog Miroslava Lajčaka koji je odbijen 29. augusta 2007. godine od strane lidera iz FBiH, jer su smatrali da bi se Lajčakovom reformom oformila etnička policija i da reforma ne počiva na tri temeljna principa reforme policije EU. Dalji tok pregovora tokom 2007. godine o reformi policije je bio neuspješan pa je OHR 12. oktobra 2007. godine saopštio kako se međunarodna zajednica više neće aktivno baviti reformom policije u BiH, sve dok ne vidi da su domaći političari spremni pokazati istu mjeru ozbiljnosti. Kao reakcija na OHR pojavljuje se Mostarska deklaracija gdje lideri šest vodećih političkih partija potpisuju zalaganje za reformu policije u cilju nastavka procesa pridruživanja BiH EU kojim je učinjen značajni političko-voljni pomak u agendi reforme policije. Tokom 2007. godine Zakonom o izmjeni Zakona o Državnoj graničnoj službi izmijenjen je naziv Državna granična služba BiH u Granična policija BiH kojim su izmijenjeni i uspostavljeni novi prinicipi, sjedište, nadležnosti i operativne aktivnosti organizacije.
Nakon sastanka šest lidera političkih stranaka 11. decembra 2007. u Laktašima dogovoreno je osnivanje radne grupe kojim bi se osnovala Direkcija za koordinaciju policijskih tijela, Institut za forenzička ispitivanja i vještačenja, Agencija za školovanje i stručno usavršavanje kadrova, Agencija za policijsku podršku, Nezavisni odbor za žalbe građana i Odbor za žalbe policijskih službenika. Ove institucije su osnovane početkom 2008. godine i predstavljaju značajnu prekretnicu u razvoju policije u Bosni i Hercegovini. Predstavnički dom Parlamentarne skuštine BiH 11. aprila 2008. godine je usvojio prijedloge zakona o reformi policije, čime je ispunjen uslov za potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Evropskom unijom. Pet dana kasnije Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH je usvojio set zakona o reformi policije i to Zakon(e) o reformi policije, Zakon o nezavisnim i nadzornim tijelima policijske strukture BiH, te Zakon o Direkciji za koordinaciju policijskih tijela i agencijama za podršku policijskoj strukturi.
Iako je na ovaj način završena reforma policije, njeno okončanje je samo prividno dovršeno zbog toga što su primarni ciljevi reforme: povećanje sigurnosti građana, unapređenje efikasnosti i poboljšanje kapaciteta za borbu protiv terorizma, povećanje standarda rada policajaca, te racionalizacija policijskih službi i unapređenje uslova za rad ostali nekompletirani. Pored navedenog, reforma je rezultirala osnivanjem dodatnih policijskih tijela, a sigurnost građana nije poboljšana, kao ni ekonomska racionalizacija policijskih službi.
Jedan od krucijalnih preduvjeta za pristupanje Bosne i Hercegovine europskim strukturama je povećanje nivoa sigurnosti građana i zaštite ljudskih prava. Ovi preduvjeti su ostvarljivi samo ukoliko se pokrenu mehanizmi za unapređenje profesionalizma i efikasnosti rada policijskih organa kroz afirmaciju školovanih kadrova, specijalizacije i edukacije policijskih službenika, ali i opće informisanosti šire javnosti.
Evidentno je da su dosadašnje reforme policijskih struktura i rada policijskih agencija bile opterećene raznovrsnim političkim interesima koji su uticali ne samo na rad organa za provedbu zakona već na opštu sigurnost građanki i građana Bosne i Hercegovine. Također, demokratizacija, reforma i kontinutitet rada policijskih organa je izostavljen, uslijed čega je došlo do težeg suočavanja sa savremenim sigurnosnim izazovima, kao što su terorizam, organizirani kriminal i korupcija.
Bosna i Hercegovina je u procesima euro-atlanskih integracija poduzela značajne reforme posvećene demokratiji i uspostavi vladavine prava, ali sistem unutrašnje sigurnosti nije u potpunosti unaprijeđen. Kako bi se stvorio sigurnosni ambijent potrebno je povećati nadzor, osigurati veću transparentnost organa unutrašnje sigurnosti i zahtijevati veću odgovornosti u djelovanju pripadnika organa formalne socijalne kontrole. Pored netransparentnosti u radu značajno je istaknuti kako su policijske agencije ostale podijeljene uz nedostatke harmonizacije, koordinacije i civilnog nadzora.
Mišljenja i stavovi izneseni u ovom tekstu su stanovišta autora, ne nužno i Inicijative za monitoring evropskih integracija BiH.