Žene su tradicionalno podzastupljen spol kada je u pitanju izvršna vlast, odnosno vlade u BiH. Zastupljenost žena u zakonodavnim tijelima, iako je i dalje ispod zadovoljavajućeg nivoa, uglavnom je bolja nego zastupljenost u vladama koje upravo ova zakonodavna tijela imenuju.
Odsutnost žena iz vlada, koje u političkom sistemu BIH itekako imaju začajan (ako ne i najznačaniji) uticaj na procese donošenja odluka, se godinama problematizira, ipak do sada nisu uspostavljeni mehanizmi kako bi se stanje unaprijedilo.
Zahtjevi da svi oblici i nivoi vlasti budu reprezentativni u odnosu na strukturu biračkog tijela su legitimni. Građani i građanke očekuju da sve grupe u društvu imaju uticaja na procese donošenja odluka, bilo da te grupe dijele neke zajedničke osobine etničku pripadnost, boju kože, rasu, spol i slično, bilo da imaju isto geografsko porijeklo. U kontekstu ravnopravnosti spolova očekivanje reprezentativnosti se odnosi na ideju kritične mase koja podrazumijeva da postoji odgovarajući (kritičan) broj žena na mjestima odlučivanja koji bi bio u mogućnosti da predstavlja interese žena kao grupe.
Ideja kritične mase se prvi put pojavljuje u odnosu na zastupljenost žena kao tradicionalno podzastupljene spolne grupe u zakonodavnim tijelima. Ona je bazirana na pretpostavci da, kako broj žena u zakonodavnim tijelima raste, to će one biti u boljem položaju da formiraju strateške koalicije jedne s drugima. Iako su brojni/e autori/ce osporavali/e ovu ideju, uključujući i Drude Dahlrup koja je jedna od idejnih kreatorki ove ideje očekivanja ravnopravne zastupljenosti žena i muškaraca u svim procesima donošenje ključnih društvenih odluka, je postalo jedno od osnovnih fokusa svih organizacija.
Globalno, prvi dokument koji govori o ideji kritične mase je Pekinška deklaracija i Platforma za akciju koja je 1995. godine utvrdila globalni cilj od 30% žena na mjestima odlučivanja. Izmjenama i dopunama Zakona o ravnopravnosti spolova BiH 2009. godine, utvrđen je još ambiciozniji cilj od 40% što je također cilj koj je utvrđen na nivou Vijeća Evrope u Preporuci (2003)3 Odbora ministara Vijeća Evrope.
Cilj, a ne kvota
Vrlo je bitno razumjeti da je Zakonom o ravnopravnosti spolova BiH utvrđen cilj od 40% a ne kvota kada je u pitanju ravnopravna zastupljenost spolova na mjestima odlučivanja. Član 20. Zakona u svom prvom stavu govori o obavezi vlasti u svim oblicima (zakonodavna, izvršna i sudska vlast) i na svim nivoima u BIH da osiguraju i promoviraju ravnopravnu zastupljenost spolova. Stav (2) istog člana utvrđuje da ravnopravna zastupljenost spolova postoji u slučaju kada je jedan od spolova zastupljen najmanje u procentu od 40%, utvrđujući time jasan prag za definiranje ravnopravne zastupljenosti, odnosno podzastupljenosti. Donekle je konfuzan stav (3) koji utvrđuje da se “diskriminacijom po osnovu spola smatra situacija kada ne postoji ravnopravna zastupljenost iz stava (2)” budući da su pojmovi ravnopravnosti i diskriminacije različiti i budući da niti jedan dokument ne bi definirao procentualnu podzastupljenost kao oblik diskriminacije.
I konačno, u skladu sa Pekinškom deklaracijom, ali i Preporukom (2003) Odbora ministara Vijeća Evrope stav (4), definišu se obaveze svih organa vlasti da su „u cilju ostvarivanja ravnopravne zastupljenosti spolova i otklanjanja diskriminacije dužna donositi posebne mjere propisane članom 8. ovog Zakona”.
Posebne mjere u skladu s članom 8. ovog Zakona, ali i u skladu sa svim međunarodnim izvorima ljudskih prava, se uvode privremeno radi ostvarivanja stvarne (de facto) ravnopravnosti spolova i ne smatraju se diskriminacijom, a odnose se na sve norme, kriterije ili prakse koje je moguće objektivno opravdati legitimnim ciljem, a moraju biti proporcionalne, primjerene i nužne.
Budući da se ključne obaveze vlasti prema Zakonu o ravnopravnosti spolova BiH odnose na osiguranje i ostvarivanje ravnopravne zastupljenosti spolova od minimalno 40%, odnosno obavezu da u slučaju podzastupljenosti osoba muškog ili ženskog spola da donose posebne mjere, procenat od 40% iz člana 20. je cilj, a ne kvota.
Šta su kvote? Kvote u kontekstu ravnopravne zastupljenosti se odnose na one odredbe koje definišu proporcionalan udjel koji određena grupa treba da ostvari u određenoj oblasti javnog života. Kvote kao način postizanja ravnopravne zastupljenosti određenih grupa su i dalje veoma kontraverzne u većini zemalja.
Ipak u oblasti uređenja izbornih sistema u svijetu, kvote su jedan od najčešćih načina kada se teži postizanju većeg broja žena u zakonodavnim tijelima. Međuparlamentarna unija procjenjuje da preko 80 zemalja svijeta ima neki oblik kvota u svom izbornom sistemu. Bosna i Hercegovina je jedna od tih zemalja. Izbornim zakonom utvrđena je kvota od 40% za liste kandidata/kinja koja se može smatrati posebnom mjerom u skladu sa članom 8. Zakona o ravnopravnosti spolova BiH. U odnosu na cilj, kvota pa tako i kvota iz Izbornog zakona BIH, utvrđuje tačan broj manje zastupljenog spola koje političke partije moraju predložiti i sa tačno definiranim redoslijedom na svakoj listi kandidata/kinja kako bi ta lista bila odobrena od strane Centralne izborne komisije. Ovako definirana, kvota iz Izbornog zakona BiH je jedna od najkompletnijih kvota u komparativnom pravu.
U odnosu na odredbe koje utvrđuju određeni cilj i koje zahtijevaju neki oblik djelovanja kako bi se ostvario taj cilj, kvote bezuslovno zahtijevaju ispunjenje određenog procenta. Stoga je vrlo bitno da kada se razmatra ispunjenje obaveze iz člana 20. da su institucije vlasti dužne da utvrde koji je najadekvatniji način za ostvarivanje ravnopravne zastupljenosti, što ne uključuje nužno obavezu utvrđivanja kvote, ali ni ne isključuje donošenje kvote kao posebne mjere za postizanje cilja od 40%.
Posebne mjere za ravnopravnu zastupljenost spolova u vladama
Žene su tradicionalno podzastupljene u vladama u Bosni i Hercegovini i niti jedna vlada u BIH od njih 14 (Vijeće ministara BIH, entiteske, kantonalne i vlada Brčko distrikta) do danas nije imenovana na način da je ispunjen cilj iz člana 20. U prethodni saziv Vijeća ministara BIH nije imenovana niti jedna žena, u Vladi FBIH su izabranje samo 4 ministrice od 16 ministarskih pozicija, dok je u Vladi RS imenovana premijerka i pet ministrica. U vladama kantona nijedna žena nije imenovana kao premijerka kantonalne vlade, dok je procenat ministrica u kantonalnim vladama iznosio 17,5% (broj ministrica varira od 0% do 37,5%, u ovisnosti od kantona). U saziv Vlade RS je i nakon Općih izbora 2014. godine imenovana premijerka i (samo) tri ministrice.
Koje posebne mjere su usvojene za osiguranje cilja iz člana 20. u vladama? Analizom zakona koji definišu sastav vlada može se zaključiti da niti jedan od tih zakona ne definiše bilo koju posebnu mjeru za postizanje ravnopravne zastupljenosti žena i muškaraca u sastavu vlada. Također, može se pretpostaviti da do sada nisu postojali ni drugi oblici uvođenja posebnih mjera kao što su to kriteriji i prakse za osiguranje ravnopravne zastupljenosti žena i muškaraca u vladama, posebno ako se uzmu u obzir trenutni procenti učešća žena u vladama.
Bez postojanja odredbi u zakonima koji regulišu sastav vlada kojima se uvode posebne mjere sa ciljem ostvarivanja ravnopravne zastupljenosti žena i muškaraca, jedino bi se kvota iz Izbornog zakona BiH mogla posmatrati kao posebna mjera koja bi indirektno trebala da ima uticaj na sastav vlada, posebno iz razloga što zakonodavna tijela imenuju vlade, odnosno potvrđuju njihov sastav pa postoji realno očekivanje da će i zastupnice u tim zakonodavnim tijelima zahtijevati da sastav vlada uzme u obzir cilj iz Zakona o ravnopravnosti spolova BiH. Ovaj pristup je uglavnom prihvaćen u drugim zemljama bar kada su u pitanju odredbe koje regulišu imenovanje vlada.
Ukoliko se vratimo na ideju kritične mase koja je neophodna da bi određena grupa mogla da formira zajedničku platformu za djelovanje i da zaista utiče na procese donošenja odluka, možemo zaključiti da sa trenutnom podzastupljenošću žena i u zakondavnim tijelima u BiH malo je vjerovatno da će se na ovaj indirektan način uticati na sastav vlada.
Kvota kao posebna mjera za ravnopravnu zastupljenost žena u vladama
Kao što je već naglašeno, Zakonom o ravnopravnosti spolova BiH nije utvrđen oblik posebnih mjera koje trebaju postojati kako bi se postigao cilj od 40%. Istovremeno, Zakon ne isključuje mogućnost utvrđivanja kvota za osiguranje ravnopravne zastupljnosti žena i muškaraca u vladama.
I zaista kada se analiziraju odredbe koje regulišu sastav vlada, vrlo lako se može primijetiti da su upravo kvote jedan od dominantnih oblika postizanja reprezentativnosti vlada kada je pitanju proporcionalna zastupljenost konstitutivnih naroda (i Ostalih). Tako na primjer, Zakon o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine u članu 6. utvrđuje da će se sastavu Vijeća ministara BiH osigurati jednaka zastupljenost konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine. Ovakva ili slična odredba se može pronaći i u entitetskim, kantonalni i propisima Brčko distrikta pa čak i u propisima koji regulišu sastav rukovodećih imenovanih funkcija na nivou općina/opština i gradova.
Stoga se legitimnim mogu smatrati zahtjevi za reguliranje i ravnopravne zastupljenosti žena i muškaraca u sastavu vlada kroz utvrđivanje kvota. Na ovaj način bi se sasvim sigurno osiguralo postizanje cilja iz člana 20. Zakona, ali i drugih međunarodnih dokumenata koja utvrđuju ciljeve u ovoj oblasti.
Istovremeno je bitno istaći da niti jedan međunarodni dokument nije utvrdio obavezu, pa čak nije ni preporučio donošenje kvota, za sastav vlada. Fokus ovih dokumenata i dalje ostaje postizanje jednakih mogućnosti za žene i muškarce u oblasti aktivnog i pasivnog biračkog prava te se kvote predlažu kao moguća mjera za ostvarivanje ovog prava. Tako je npr. i Komitet Ujedinjenih naroda za eliminaciju diskriminacije žena u Zaklјučnim zapažanjima na kombinovani četvrti i peti periodični izvještaj Bosne i Hercegovine oprezno preporučio Bosni i Hercegovini da “uvede procedure da osigura djelotvornu primjenu člana 20. Zakona o ravnopravnosti spolova” … kroz upotrebu privremenih posebnih mjera tamo gdje je to prikladno”.
Ukoliko bi se Bosna i Hercegovina odlučila da donošenjem kvota, kao privremene posebne mjere za postizanje ravnopravne zastupljenosti u skladu sa članom 20. Zakona, vrlo je vjerovatno da bi to Komitet Ujedinjenih naroda za eliminaciju diskriminacije žena pozdravio kao značajan iskorak. Bosna i Hercegovina bi na taj način vrlo vjerovatno postala prva zemlja članica Ujedinjenih naroda koja se opredijelila da uvede zakonsku kvotu za postizanje ravnopravne zastupljenosti žena i muškaraca u vladama.
Kvote kao privremene mjere kod imenovanja su već prisutne u pravnom sistemu BiH. Kvota kao posebna mjera za postizanje cilja iz člana 20. Zakona je donesena kada je u pitanju imenovanje kolegija domova Parlamentarne skupštine BiH. Iako se ova kvota odnosi na sastav kolegija u zakonodavnom tijelu, ona se može posmatrati kao analogan primjer za buduće rješenje za imenovanje vlada, budući da se kolegij imenuje baš kao i vlada – od strane zakonodavnog tijela. Izmjenama Poslovnika o radu oba doma, utvrđeno je da će se u sastavu kolegija Doma nastojat osigurati zastupljenost oba spola. Iako je jasno da se ovdje radi o fleksibilnoj kvoti, djelomičan uspjeh je već mjerljiv, budući da je u sastavu prvog kolegija Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH imenovana zastupnica. Istovremeno, u sastav kolegija Doma naroda nije imenovana niti jedna žena, iako su stranke koje čine poziciju imale dvije delegatkinje u svojim redovima.
Također, analagono stanje, bar kada je u pitanju imenovanje tijela sa više članova/ica, jesu odredbe Izbornog zakona koje definiraju sastav izbornih komisija. Članom 2.14 utvrđeno je da će sastav izborne komisije, u pravilu, odražavati ravnopravnu zastupljenost spolova a potvrđen je i prag od 40%. Nadzor nad ispunjenjem ove obaveze kod imenovanja komisija nižih nivoa vlasti vrši Centralna izborna komisija koja ima obavezu da poništi izbor članova/ica komisije koji/e ne ispunjavaju ovaj uslov. Iako Centrala izborna komisija ne objavljuje rezultate redovno, podaci iz 2011. godine su pokazali da je broj žena koje su imenovane u općinske izborne komisije iznosio 41,22 % od čega 29,93% žena kao predsjednica općinskih izbornih komisija.
Sarajevo, april 2015. godine
Inicijativa za monitoring evropskih integracija BiH